18:30 14.09.2015 | Все новости раздела "Народный Рух Украины"
Зміни до Конституції в запитаннях, відповідях та прикладах ( щодо «децентралізації»)
14 вересня 2015
Чи можна змінювати Конституцію в умовах воєнного або надзвичайного стану?
Стаття 157 абз.2 Конституції України встановлює: «Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану». Це питання стало суперечливим, оскільки одні вважають, що змінювати Конституцію не можна, коли запроваджений воєнний або надзвичайний стан, а якщо такий стан не запроваджений, Конституцію можна змінювати відповідно до встановленого порядку внесення таких змін; інші вважають, що не можна її змінювати, якщо існують тільки умови воєнного або надзвичайного стану, без необхідності його запровадження.
На мій погляд, вичерпну відповідь на це питання дає сама Конституція України.
Заборона внесення змін до Конституції – це не єдина заборона, яка міститься в Основному законі і яка пов’язана з воєнним та надзвичайним станом. Так, стаття 83, абз. 4 встановлює: «У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану».
Порівняння цих диспозицій Конституції дає вичерпну відповідь на суперечливе питання.
Якби б в статті 157, абз 2. замість слів в умовах, стояли слова під час дії, (тобто точно як у статті 83, абз. з.4), тоді дійсно в Конституцію не можна вносити зміни, тільки тоді, коли запроваджений і діє воєнний або надзвичайний стан. Але в статті 157, абз. 2 немає слова дії воєнного або надзвичайного стану, а є тільки слово умови. Це значить, що Конституцію не можна змінювати, навіть коли існують тільки умови воєнного або надзвичайного стану, без його дії; тобто без його запровадження.
Наявність сьогодні в Україні умов воєнного стану не викликає ні у кого сумнівів. На це прямо вказує Закон України «Про правовий режим воєнного стану», в якому серед умов є: наявність збройної агресії чи загрози нападу на державу; небезпека державної незалежності України та її територіальної цілісності і багато інших.
Отже, змінювати Конституцію України за таких умов забороняє сама Конституція. І у випадку, якщо переможе правовий вандалізм, такі зміни можуть бути скасовані наступною владою; і такий прецедент Україна вже мала.
Навіщо знищується адміністративно-територіальний устрій України?
Змінами до Конституції фактично знищується існуючий адміністративно - територіальний устрій України. Так, повністю вилучається абз. 2 статті 133, який встановлює:
«До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь».
Отже, якщо зміни набудуть чинності, вийде, що до складу України вже не входять ні Автономна Республіка Крим, ні будь-яка інша нині існуюча в складі України область (у тому числі Донецька і Луганська), ні Київ, ні Севастополь.
Що це означає? Що влада вже погодилася з тим, що Крим, Севастополь, Донецька і Луганська області вже не є територіями України. А, можливо, вже і інші території здали?
Але такі зміни порушують статтю 2 Конституції України, згідно з якою «Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканою». І змінити це можна виключно через всеукраїнський референдум.
Змінюється також абз.1 статті 133, який встановлює: «Систему адміністративно - територіального устрою України складають:
Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села». У запропонованих змінах цей абзац тепер має наступну редакцію:: «Систему адміністративно - територіального устрою України складають адміністративно - територіальні одиниці:: громади, райони, регіони». Отже, знову з системи адміністративно - територіального устрою зник Крим, а також зникли населенні пункти, що є основою місцевого самоврядування, а саме: міста, райони у містах, селища і села.
Виникає резонне запитання: а на якій основі тоді буде існувати місцеве самоврядування, якщо споконвічно воно існувало на базі населених пунктів? Отже, це фактичне знищення самоврядування в Україні як такого!
Поняття громада існує і в діючій Конституції (стаття 140), але воно існує як спільнота жителів села, чи жителів кількох сіл, селища та міста.
У змінах до Конституції під громадою розуміється не спільнота жителів, а адміністративно - територіальна одиниця, яка ніяким чином не пов’язана з населеними пунктами України (ні з містом, ні з селищем, ні з селом). Це підтверджує і абз. 2 статті 140 змін до Конституції, де встановлюється: «Територіальну громаду становлять мешканці поселення, чи поселень відповідної громади». Якого поселення чи поселень – не вказується.
Тепер давайте цей абсурд спробуємо матеріалізувати. Отже, при діючий Конституції місцеве самоврядування існує на рівні міста, району у місті, села, селища, що відповідає усім сучасним і історичним критеріям існування самоврядування в світі. Після змін самоврядування буде існувати на рівні поселень, кількість яких не встановлена. Це може бути і територія тепер існуючого району, а, можливо, і більше.
До складу однієї громади може входити десятки нині існуючих сіл, селищ і навіть міст, що може становити від 50 тисяч жителів і більше
(50 тисяч – середня чисельність теперішніх районів). Бюджет буде тільки у громади, а усі села, селища і міста, що до неї входять, бюджету не будуть мати взагалі. Виникає питання: так це наближує послуги і фінансові ресурси до громадян, чи віддаляє? Відповідь однозначна: звичайно, віддаляє!
Отже, це не децентралізація, а централізація: це фактично велика махінація, спрямована на знищення самоврядування в Україні. І не треба розповідати про добровільність об’єднання. Ця добровільність існує тільки до внесення змін до Конституції України, а після цього влада (чи теперішня, чи наступна) все зробить у директивному порядку. Та і робити багато не треба. Достатньо просто замість більш ніж 10 тисяч бюджетів зробити менше тисячі і взяти їх під особистий контроль. І таким чином самоврядування фактично буде одержавлене або олігархізоване.
Наведу один із можливих прикладів такої олігархізації. Візьмемо місто і село біля нього. Звичайна для України територіальна ситуація. Зараз влада існує і у місті, і у селі ( або групі сусідніх сіл ). Після змін буде утворена єдина громада міста і села (сіл), або, як пишуть автори, з мешканців поселень.
У селі великий маєток побудував місцевий (а, можливо, і не місцевий) олігарх. Ми знаємо, що вони це полюбляють. Тому адміністративний центр громади буде утворений у селі, де мешкає олігарх, а офіс прямо у нього на садибі. Саме туди буде стікатися увесь бюджет громади, який має бути тепер, за свідченнями авторів змін до Конституції, потужний і самодостатній. Переконаний, що так воно і буде, але тільки для олігарха. Що ж стосується мешканців міста з їх вічними комунальними та іншими проблемами, то їм доведеться їздити (якщо буде працювати транспорт) або ходити у село до олігарха. Правда, після перших ходоків, які побачать великий паркан і зграю злих псів, бажання ходити відпаде. Ось така децентралізація.
Про особливості самоврядування
Найбільш резонансним у змінах до Конституції стало питання п.18 перехідних положень, який встановлює: «Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом». Багато хто в ньому побачив фактичне визнання ЛНР і ДНР і їх легалізацію через зміни до Конституції.
Розберемось спочатку з особливостями, а потім зробимо висновки.
Розібратися з особливостями здійснення самоврядування не складно, бо точно така ж норма Конституції міститься у статті 140, абз. 2, і стосується Києва та Севастополя. Приведу дослівно: стаття 140, абз. 3: «Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України». Ця норма існувала з моменту прийняття Конституції, отже, їй вже майже 20 років. Зробивши невелике дослідження, як же жили з такими особливостями міста Київ і Севастополь, і що з нами сталося, ми зможемо зробити безпомилковий прогноз і щодо окремих районів Донецької і Луганської областей.
Що сталося з Севастополем і його особливостями здійснення самоврядування – усім відомо. Думаю, не варто і аналізувати. Можна тільки констатувати, що такі особливості не завадили, а швидше сприяли втраті (сподіваємося тимчасовій) Україною цього міста, не кажучи вже про те, що такі особливості самоврядування практично протягом усіх 20 років існування цієї норми Конституції ретельним чином створювали і розвивали антиукраїнське середовище у цьому місті.
Тепер звернемося до досвіду Києва. На виконання норм Конституції був прийнятий (у 1999 році) Закон «Про столицю України місто-герой Київ»). Стаття 11 цього Закону встановлює систему управління районами в місті Києві і зазначає наступне:
1.«Питання організації управління районами в місті Києві належить до компетенції Київської міської ради і вирішується відповідно до Конституції, цього та інших законів України, рішень міської ради про управління районами міста».
2.У районах міста Києві діють районі в місті Києві державні адміністрації.
Як відомо з перелічених правових актів, яким мають керуватися при вирішені питання управління районами міста Києва, Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно - правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (стаття 8 Конституції України).
Але Конституція України (стаття 118) не передбачає існування державних адміністрацій на рівні районів у містах. Державні адміністрації існують тільки на рівні області, району (не плутайте з районом у місті ), містах Києві і Севастополі.
Поява державних адміністрацій у районах Києва (до речі, як і Севастополя) пояснюється особливостями здійснення місцевого самоврядування у цих містах. Отже, висновок: особливості здійснення самоврядування – це правове регулювання на території, яка має такі особливості законами, норми яких можуть суперечити вимогам Конституції. Це фактично зняття конституційного захисту ( імунітету ) з таких територій.
Змінити норми Конституції не так просто, бо вони захищені відповідною процедурою. Змінити норми закону не представляє складності. Всього 226 голосів (а при використанні технології кнопкодавства і того менше), і можна законом під особливості самоврядування написати все, що завгодно.
Яскравим прикладом цього є місто Київ. Після прийняття закону про столицю Київ втратив тільки самоврядування на рівні районів у місті, але зберігав значні повноваження на рівні міста і мав майже самодостатній бюджет. Після приходу до влади Януковича, однією зміною до закону про столицю, яку майже ніхто і не помітив, Київ втратив весь бюджет і систему керованості, і в такому стані перебуває по сьогодні.
Аналізуючи цей сумний досвід Києва і Севастополя, міст, які, відповідно до Конституції, мали особливості здійснення самоврядування, можна безпомилково сказати, що таке ж саме станеться і з Донецькою та Луганською областями.
І навіть якщо спочатку в законі про їх особливий статус не буде нічого загрозливого, то воно з’явиться потім, коли вщухне вулиця і народ піде займатися своїми нужденними справами. Ніхто і не помітить (аналогічно як з Києвом), як там буде власна поліція, власна прокуратура, власні суди; тобто все своє особливе. Єдине, чого там не буде, так це України, як зараз в Севастополі, місті з особливим статусом місцевого самоврядування.
Про префектів
Автори змін до Конституції пропонують замість місцевих державних адміністрацій зробити префектури на рівні областей, районів, у Києві та Севастополі. При цьому стаття 118 змін до Конституції, якою вводяться префекти, свідчить: «Виконавчу владу в районах і областях, у Києві та Севастополі здійснюють префекти». Так префекти це контрольно-наглядова влада чи виконавча? Якщо префекти – це виконавча влада, то виходить, що ми одну виконавчу владу (державні адміністрації ) міняємо на іншу (префектів ). Виходить як у тому відомому фільмі: візьміть у цих громадян брак і видайте їм інший.
Але тепер, крім префектів, на рівні області та районів відтворюються виконкоми відповідних Рад. Виконкоми і ЖЕКи завжди були атрибутами радянської влади. Так що ми відтворюємо; європейські чи радянські моделі влади? Можливо, діюча влада прагне відтворити Радянський Союз швидше за Путіна?
Давайте промоделюємо систему влади на територіях, якщо ці зміни, не дай Боже, відбудуться. Візьмемо обласний центр (наприклад, Житомир чи Полтаву). Яка влада буде у цьому місті:
- Виконавча влада самоврядна (мер і його виконавчий орган);
- Районна рада (відповідного району) і її виконавчий комітет;
- Виконавча влада відповідного районного префекта;
- Обласна рада і її виконавчий комітет;
- Виконавча влада відповідного обласного префекта.
При цьому особи, яка б відповідала за область чи, як автори змін тепер називають регіон немає (зараз це все-таки глава державної адміністрації ). Отже, влади більше, відповідальності менше.
Як ви думаєте, що буде робити уся ця зграя влад? Вірно, проїдати бюджет, їздити на авто за бюджетний кошт і т. д. Ну а головне – шманатиме бізнес. А ми кажемо про боротьбу з корупцією?! Тут ніякі антикорупційні бюро не допоможуть.
Якщо ж префекти – це наглядова влада, то Україна вже мала прообраз такої влади. На якій території України була Рада, її (нею утворений) виконавчий комітет (називався Радою Міністрів) і був префект (називалося представництво Президента)? В Автономній Республіці Крим. І де тепер у нас ця автономна республіка, я навіть не ставлю знак запитання. Тепер автори змін до Конституції вирішили таку «сильну і потужну» владу, яка пройшла випробування на ефективність в Криму, розповсюдити на всю Україну. Для чого? Мабуть, для того, щоб з Україною сталося те, що з Кримом.
А ось ще кілька запитань як до влади, так і до громадян. А як ви думаєте, кого оберуть у ради, наприклад, в Донецькій і Луганській областях, інших східних та південних регіонах. Зрозуміло, п’яту колону Путіна. І ця п’ята колона сформує свої виконавчі органи. І що ці виконкоми будуть робити? Вирішувати соціальні питання громадян? Вони будуть нищити українську державу!
На регіональних рівнях немає ніякого самоврядування. Там має бути посилена система державної влади (особливо на рівні області).
Самоврядування існує тільки на рівні населених пунктів. Там і треба його посилювати, і почати з фінансової децентралізації, яка не потребує ніяких змін до Конституції. А діюча влада робить все навпаки: централізує самоврядування і децентралізує державну владу на регіональних рівнях. І те, і інше руйнує демократичні засади української держави, руйнує саму державу.
Зупинимося на фінансових та майнових питаннях в системі самоврядування, оскільки автори змін до Конституції стверджують, що після цих змін ріки грошей поллються до місцевих громад.
Спочатку про майно. Якщо у діючий Конституції майно і кошти бюджетів належать територіальним громадам сіл, селищ, міст, районам у містах, то після внесення змін все це буде належати громадам поселень. Де буде знаходитися центр такого поселення і хто буде їм керувати, думаю. ми пояснили вище. Але тепер і майно не буде належати ні селу, ні місту, ні селищу. Наприклад, ставок у селі. Він є комунальною власністю громади села, і ця громада через сільраду, яка збирається у тому ж селі, вирішує, як їм розпорядитися (чи самим утримувати, чи здати в оренду тощо). Тепер цим ставком будуть розпоряджатися в умовному центрі громади поселень. І так буде з усім майном не тільки в сільській місцевості, також і в містах. Це щось на зразок колективізації. Уявляєте, який простір для казнокрадів і злодіїв. Майно в одному місці, а рішення по ньому приймається далеко в іншому. І про це ніхто не знає і навіть не здогадується. Дізнаються тільки тоді, коли з’явиться великий паркан, як сьогодні з забудовою Києва.
Тепер про кошти місцевих бюджетів. В Конституцію вводиться норма, що частина загальнодержавних податків буде зараховуватися до бюджетів громад. Але усі податки в Україні є фактично за своєю природою загальнодержавними. (вони обов’язково справляються на усій території України, мають встановлену законом базу оподаткування і єдиний порядок адміністрування ).
До недавнього часу прибутковий податок з громадян, який є основним джерелом місцевих бюджетів, повністю залишався в місцевих бюджетах. В останні роки центральна влада почала забирати частину цього податку до державного бюджету. Найбільше від цього страждає Київ. Так, якщо б до київського бюджету зараховувалося 100% прибуткового податку з громадян, то це, за даними 2014 року складало б біля 15 млрд. грн. А у 2015 року до київського бюджету зараховують тільки 40% цього податку. Отже, втрата біля 9 млрд. Відчутно. Це і кияни відчувають. Тому замість того, щоб виправити це неподобство, його закріплюють у Конституції. Так що це не збільшення дохідної бази місцевих бюджетів, як це кричать автори змін до Конституції, а зменшення. Крім того, хто буде визначати ці частини загальнодержавних податків, що будуть залучатися до місцевих бюджетів, і які це частини? 5% і 95% - те і інше є частинами. Зрозуміло, що це буде робити центральна влада кожний рік законом про бюджет, що фактично нівелює принцип самостійності місцевих бюджетів.
Отже, такі конституційні норми роблять вічно залежними місцеве самоврядування від державної влади. Так що і фінансова частина конституційних змін ніяк не відповідає тим гарантіям, які закріплені у статті 7 Конституції України.
Про узурпацію влади
Багато хто з експертів помітили збільшення повноважень Президента України у запропонованих змінах. Найбільше це питання пов’язане з правом Президента розпускати ради, звільняти голів громад і призначати так званого тимчасового державного уповноваженого, який має організувати роботи відповідних виконкомів.
У країнах демократії таких повноважень практично ніде не існує, особливо в частині призначення тимчасового уповноваженого. Взагалі дивно виглядає, коли тимчасовій людині надають постійний конституційний статус. В Конституцію, яка має бути правовим фундаментом стабільності країни, закладаються норми суцільних особливостей і тимчасовостей, що фактично підриває основи конституційного ладу як демократичного.
Таке право Президент набуває, якщо голова громади або рада прийняли акт, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національної безпеки.
В якійсь мірі можна сприйняти розпуск ради чи усунення з посади голови як жорстку санкцію у випадках, коли приймаються акти, які загрожують українській державі. Але призначення тимчасового уповноваженого не лізе ні в які щілини демократії. Цей інструмент можна використовувати і у зворотному напрямку. Наприклад: Президент або його оточення хочуть заволодіти земельною ділянкою або майном, а громада не приймає відповідного рішення. Тоді дається команда знайти в актах громади будь-які порушення. Їх знаходять, прямо чи опосередковано пов’язують з Конституцією і дивишся: замість обраного народом голови вже керує тимчасовий уповноважений від Президента. До речі, в змінах до Конституції нічого не говориться про випадки, коли Конституцію буде порушувати тимчасово уповноважений. Тобто йому дозволено все, так це треба розуміти. Аналогічну операцію можна провернути під вибори Президента. У регіонах, які не дуже лояльні, змінюють обрану владу на тимчасово призначену. Вона проводить вибори і у випадку перемоги, зрозуміло, що переможців судити не будуть. Такі норми в Конституції не посилюють демократію в країні, а тільки її дискредитують. Безумовно, це є механізм узурпації влади.
До речі, про узурпацію. Стаття 5 Конституції України встановлює, що ніхто не може узурпувати державну владу. Але що таке є узурпація влади – якось ніхто не розтлумачив. Можливо тому постійно і з’являються на вищих посадах держави узурпатори, попри те, що узурпація заборонена.
Спробую дати своє бачення цього явища. Та ж стаття 5 Конституції України встановлює, що єдиним джерелом влади в Україні є народ. Отже, ні Верховна Рада, ні Конституційний Суд чи будь-хто інший, тільки і виключно народ.
Але народ, коли обирав Президента не наділяв його тими повноваженнями, які він хоче отримати, використовуючи свої владні можливості. Звідси висновок: якщо ці зміни до Конституції будуть ухвалені Верховною Радою, то: вони мають набрати чинності після нових виборів Президента України або треба буде проводити позачергові вибори Президента, щоб народ, як єдине джерело влади, наділив Президента бажаними йому повноваженнями.
У випадку, якщо діючий Президент скористається повноваженнями, якими його не наділяв народ, це буде узурпація влади і порушення Президентом Конституції України. А це тягне відповідальність, при- чому без меж давності.
Закінчення
Запропоновані зміни до Конституції порушують територіальну цілісність держави, знищують адміністративно і фінансово систему самоврядування, запроваджують механізми не сумісні з нормами демократії. Нагадаю, що стаття 17 Конституції України встановлює: «Захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою усього Українського народу».
Ми, громадяни України, маємо захищати наші демократичні завоювання, закріплені в Конституції України, як від зовнішніх ворогів, так і від внутрішніх «доброчинників». Це право дає нам Конституція України. То ж будемо відповідально виконувати свій громадянський обов’язок.
Валерій Асадчев,
Народний депутат України III-IV скликань
Обсудить новость на Форуме