15:01 22.03.2011 | Все новости раздела "Единый Центр"
Рік уряду: реформи чи реванш олігархії?
Річниця діяльності Кабінету міністрів М.Азарова була відзначена під акомпанемент суспільної критики і прогнозів про час можливої відставки прем’єр-міністра.
Основні претензії до глави Кабміну полягають у тому, що обсяг витрачених зусиль не відповідає отриманому на виході результатові. Дії уряду, спрямовані на наповнення бюджету, підвищення виконавчої дисципліни і налагодження бюрократичної системи, як з’ясувалося, не відіграють вирішальної ролі для запуску економічних реформ, а головне — перебувають у паралельній площині відносно дедалі гіршого соціально-економічного становища громадян. Причина цього, можливо, не тільки і не так у консерватизмі самого прем’єр-міністра, як у консервації політичної системи. Без проведення політичної модернізації діяльність уряду a priori не може бути реформаторською. Розробка стратегічних програм, а тим більше реалізація реального модернізаційного економічного порядку денного, розв’язання соціально-економічних суперечностей у суспільстві в таких умовах стають у принципі неможливими. Тому уряд, по суті, працює у вузькій ніші реагування на надзвичайні ситуації на секторальних і локальних ринках, займається здебільшого перерозподілом фінансових потоків та бюджетних доходів.
Політика будь-якого уряду в немодернізованій політичній системі зосереджена на сервісному обслуговуванні домінуючих позицій еліт і правлячого класу. Відкіт політичної реформи, проведений у пожежному порядку командою президента В.Януковича, погасив конфлікт між президентом і прем’єром, але водночас нівелював політичну конкуренцію.
Відновлена адміністративна вертикаль, тепер уже кооптована з олігархічно-клановим економічним режимом, призвела до згортання політсистеми. Політична конкуренція, по своїй суті ідейна, візійна, проектна, трансформувалася в конкуренцію адміністративну, кланову, фінансову. Прибравши з політичного поля опозицію, влада заштовхала конкуренцію в рамки вертикалі, звівши елітні конфлікти до боротьби за перерозподіл бюджетних грошей і отримання податкових привілеїв. Тому і приєднання до владної більшості відбувається лише на основі бізнесових, фінансових, кланових, а не політичних мотивацій. З огляду на це, для уряду, що виконує функції провідника економічної політики, повернення в дореформений стан не тільки стало шлагбаумом на шляху реалізації очікуваних реформ, а й закрило можливості для реформ у цілому.
Відмова від проведення політичної модернізації, відстрочка конституційного перезаснування держави, заморожування пострадянської соціальної структури суспільства (два класи — ті, хто виграв, і ті, хто програв від реформ) у цілому блокують можливості реалізації цільових економічних реформ. Адже залишається розмитою й невизначеною модель реальної, а не декларованої держави, — соціальна, ліберальна, правова; не визначені суб’єкт і рушійна сила економічних реформ — масовий середній власник чи могутня купка олігархів? Неможливо провести сучасні реформи на застарілій політичній і соціально-класовій платформі — це все одно що намагатися інсталювати новий софт на застарілий хард. Але й продовження проведення політичної реформи суперечитиме економічним інтересам правлячих груп у посткризовій кон’юнктурі. З огляду на це і діяльність уряду слід коректно розглядати не в реформаторському ключі, а лише в контексті підтримання економіки в працездатному стані і здатності оперативно ліквідовувати дедалі частіші соціально-економічні аварії.
Кабмін адміністративний після політичного
З першого дня своєї роботи діяльність Кабміну М.Азарова була підпорядкована основній меті — повернути керованість економіки, що вилилася у встановлення адміністративного контролю над економікою та економічними гравцями. Усі свої зусилля уряд сконцентрував на податково-фіскальному адмініструванні, спрямованому на поповнення бюджету. Але якщо в перші місяці роботи такий підхід видається виправданим, то через рік роботи Кабмін поступово перетворився на розширену версію податкової адміністрації. Функцією уряду стало забезпечення жорсткого фіскального стягування ренти з усіх економічних гравців при водночас лояльному податковому режимі для наближеного до влади бізнесу. Інакше кажучи, для «друзів» — пільги, для «ворогів» — податки.
Для проведення реформ уряду необхідно спиратися на певний кадровий резерв на національному та регіональному рівнях. Але після відкоту Конституції прем’єр-міністр втратив можливість проводити власну кадрову політику й став повністю залежним від президента і його адміністрації. До того ж уряд, позбавлений парламентського мандату на проведення самостійної економічної політики, вимушено замикається в ніші фіскального адміністрування. Парадокс ситуації полягає в тому, що президент Янукович, проголосивши реформи й водночас деполітизувавши та десуверенізувавши уряд, позбавив Кабмін основних функцій провайдера реформ.
Кабмін М.Азарова почав проводити адміністративну реформу, заявивши про 30-відсоткове скорочення кількості держслужбовців, які працюють у центральних органах влади і супідрядних їм територіальних структурах. Заявка на реформування держапарату засвідчила свою декларативність, оскільки завдання полягало в секвеструванні видатків на утримання держапарату, а не в якісному поліпшенні роботи держструктур. По-перше, ідея про роздутий державний апарат стає неспроможною, якщо звернутися до реальних цифр. За оцінками Головного управління державної служби України, у березні 2010 року налічувалося 283 тис. держслужбовців. Тобто у сфері держуправління працювало 0,7% від кількості населення України. Якщо порівняти з іншими країнами, то цей показник становить у нових членів ЄС: Польщі — 0,6%, Словаччини — 2,2%; у старих членів: Німеччини — 3%, Франції — майже 5%. Але цікаві у зв’язку з цим інші цифри.
Наприклад, у структурі держапарату приблизно 22% чиновників припадає на опорну для політичного режиму службу — Державну податкову адміністрацію. Або перекоси у співвідношенні керівного апарату та простих чиновників. По-друге, скорочення кількості держслужбовців на тлі збільшення адміністративних бар’єрів загрожує ще більше посилити залежність підприємців і простих громадян від корумпованих чиновників. Тепер завдання ускладнюватиметься тим, що чиновника доведеться «підмащувати» у квадраті: спочатку щоб потрапити до нього на прийом, а потім — щоб вирішити питання. Отже, корупція не тільки не знижуватиметься, а, навпаки, зростатиме в арифметичній прогресії. Така адмінреформа вочевидь не орієнтована на підвищення якості надаваних державою послуг. У результаті держава як скидала з себе відповідальність перед людьми, так і надалі робитиме.
Дефіцит бюджету і Пенсійного фонду, збільшення від’ємного сальдо торгового балансу свідчать про необхідність перегляду моделі економічної політики, перевизначення загалом пріоритетів розвитку, під чим слід розуміти переформатування неефективного пострадянського політекономічного режиму. Але завдання уряду із забезпечення зростання ВВП свідчить про протилежне — про збереження старої експортно-орієнтованої економіки. Але для цього потрібно мати у своєму розпорядженні достатній ресурс для макроекономічного ривка. Україна такого ресурсу не має. Ціни на металургію, хімічні напівфабрикати та інший економічний продукт минулого століття залежать від зовнішньоекономічної кон’юнктури, їх потреба на ринках обмежена. Така економіка пов’язана з радянською практикою маніпуляції зі статистичними показниками, коли на першому місці стоїть показник ВВП, тоді як індикатори соціально-економічного добробуту громадян виносяться за дужки. В сучасних умовах такі макропоказники символізують економічну успішність правлячих еліт, але не виступають маркерами зростання доходів людей і реального національного багатства.
Економіка: вільний ринок чи crony-капіталізм?
Правляча еліта за минулий рік отримала у своє повне розпорядження всі необхідні для швидкого реформування ресурси — політичні, адміністративні та фінансові, а після вдалих для себе місцевих виборів — ще й ресурс місцевої влади. Здавалося б, маючи такі інструменти, можна швидко і якісно провести болючі реформи в інтересах суспільства.
Проте, коли рік сплив, стало очевидно, що реформи не вийшли: прийняття Податкового кодексу викликало протести у середовищі малого та середнього бізнесу, нові проекти Пенсійного і Трудового кодексів зависнули в бюрократичному просторі між Кабміном та адміністрацією президента. Реформа ж державної адміністрації торкнулася тільки питань оптимізації бюрократичних резервів, обернувшись перерозподілом сфер впливу між представниками найближчого до глави держави оточення.
Прийняття нової версії Податкового кодексу не привело, власне кажучи, до реформи оподаткування, а реформи судочинства, державного управління пройшли в режимі тихого косметичного ремонту. Швидше за все, аналогічна доля спіткає й реформу пенсійної сфери та сферу трудових відносин. Фактично, реформування зазнали тільки тексти законів, а не сфери відповідних економічних, соціальних чи політичних відносин, тоді як буква і дух «дореформених» законів залишаються непорушними та морально застарілими.
Уряд боїться розпочати структурні перетворення, покладаючись виключно на кон’юнктурні економічні і політичні обставини. Але тоді постає запитання: чи йдеться про реформи взагалі? Метою реформ є перемоделювання економіки та політики, створення правової бази для вільного і конкурентного ринку. Але урядові ініціативи спрямовуються лише на обмеження ринків збуту (наприклад, запровадження квот на ринку зерна), вибірковий підхід до інвестування галузей, посилення адміністративного контролю над цінами. Така урядова активність означає посилення адміністративної ролі держави в економіці за рахунок зниження ринкової конкуренції. Парадокс у тому, що впродовж останнього року держави в економіці стало більше, а ринку і конкуренції — менше.
Тому базовий тренд першого року роботи уряду — втручання держави в економіку за рахунок перерозподілу промислових активів і створення на їхній базі монополій, підтримуваних державою. Найбільш показові приклади — передача енергетичних, аграрних, нафтогазових, хімічного секторів у руки обмеженого кола бізнесменів. І якщо основним завданням приватизації 1990-х вважалася передача великих підприємств у руки наближених олігархів, то з початку 2010-х монополізація набула форм перерозподілу цілих секторів економіки на користь наближеного до президентського оточення великого бізнесу, який перетворюється на касту мегаолігархів. Так, Д.Фірташу повернули український газовий і азотний ринок. Р.Ахметов розширює свою бізнес-імперію за рахунок металургійних, фінансових і фармацевтичних активів. І.Коломойський, окрім скупки авіа- та медіаактивів, має намір законодавчо закріпити монополію «Привату» на ринках феросплавів і марганцевої руди, що дозволить йому повністю контролювати металургійну галузь. Ініційований Мінпаливенерго продаж обленерго фактично закріплює монополію Д.Фірташа, Р.Ахметова і російських бізнесменів О.Бабакова і К.Григоришина на українському енергоринку.
Таким чином, політика уряду зводиться до створення найсприятливіших умов для наближеного до влади великого бізнесу і — замість формування ринкової інфраструктури — обплутування держави мережею приватних монополій. При цьому кастинг серед олігархів проводиться на користь найбільш дружніх і лояльних бізнесменів, тим самим створюються умови для виникнення так званого crony-капіталізму, тобто капіталізму для «своїх», «друзів», близького кола осіб. Наслідком такої політики можна вважати помітні тенденції до «закритості» внутрішніх ринків, обмеження кількості гравців, податкової тінізації бізнес-активності мегаолігархів. Як ілюстрація — продаж стратегічного підприємства «Укртелеком» посередницькій офшорній кампанії без публічної презентації реального покупця. При цьому держава, використовуючи такі інструменти, як тіньова частка на підприємствах, ручне управління інфляцією та провокування товарного дефіциту, виступає гарантом монополістичної економіки.
Збереження адміністративних і бюрократичних важелів управління економікою не дозволяє провести справжні реформи, сформувати базу для запуску механізму вільної ринкової конкуренції, інакше кажучи — капіталізувати економіку. Як наслідок, залишається не сформованим національний ринок, а нарощування державного адміністрування економічних відносин призводить до зростання державної бюрократії (насамперед — податкової служби), обмеження свободи ведення бізнесу. І як результат — орієнтації на мегамонополістичну модель економіки. Якщо олігархи в обмін на лояльність отримали абсолютну свободу дій, виражену насамперед у можливості державного лобіювання корпоративних інтересів, то малий і середній бізнес потрапив у подвійну залежність — від великого капіталу і від держави.
* * *
Підбиваючи підсумки першого року роботи уряду, необхідно визначитися, що, власне, оцінюється: професіоналізм роботи Кабміну чи марні надії на реформи. Якщо оцінювати мету уряду втримати економічну ситуацію під контролем, то Кабмін зі своїми завданнями впорюється. Інша річ, що в суспільства інші запити й інші вимоги до порядку денного економічних реформ. Зрештою, можна успішно будувати монопольно-державний, мегаолігархічний капіталізм. Але це не той успіх, якого очікують українці і якого потребує Україна.
Обсудить новость на Форуме