12:45 25.03.2015 | Все новости раздела "Яблоко"
Проблемы железных дорог копились все 15 лет реформы
Экономист Кирилл Янков о том, как исправить ошибки и реанимировать пригородное сообщение// Кирилл Янков, Ведомости,24.03.2015
В начале 2015 г. проблемы пригородного сообщения на железных дорогах России стали очевидны. Отдельные успехи последних лет лишь оттеняют общую кризисную картину и заставляют всерьез обсудить ее причины. Одной из них стала межвидовая конкуренция: на дальних расстояниях поезда уверенно теснит авиация, на ближних – автобусы. Первое – объективный процесс: дальнему пассажиру все важнее время. Второе во многом зависит от госполитики: поезд комфортнее и часто быстрее автобуса, но затраты на содержание путей и прочей инфраструктуры у них несопоставимы.
Если все отдать на волю рынка, железнодорожные перевозки пассажиров просто прекратятся, как это случилось почти по всей Африке. Пригородное движение почти повсеместно дотируется. Но есть и другие причины: они кроются в реформе железных дорог, начавшейся в России полтора десятилетия назад.
Невыгодные электрички
Важнейшими принципами реформы стали организация самостоятельных компаний-перевозчиков и отделение пригородного сообщения от дальнего с разными механизмами их субсидирования: дальнее – за счет федерального, а пригородное – региональных бюджетов. Будет ли допущена конкуренция между пассажирскими перевозчиками, этот вопрос в ходе реформы решен не был. Мировая практика не дает однозначного ответа, в какой мере это целесообразно и отвечает интересам пассажиров. На словах конкуренция приветствовалась, но создание пригородных пассажирских компаний (ППК) по территориальному принципу, да еще с акционерным участием региональных властей, оставило перевозки монополией.
Реформа не учитывала, что маршруты, по которым ездят поезда, имеют разную функцию. Есть социально значимые, которые не заменишь автобусом. Есть массовые перевозки в агломерациях. Иногда их можно заменить автобусом, но анализ, проделанный Михаилом Дмитриевым, показывает, что и в этом случае железнодорожные перевозки выгоднее, учитывая стоимость строительства автодорог, негативное влияние автотранспорта на экологию и его более высокую аварийность. Далее, есть коммерчески выгодные маршруты – ускоренные, в комфортабельных вагонах, между крупными центрами. Это, например, сообщение между Москвой и крупными подмосковными городами. Наконец, есть остальные маршруты, их можно сделать коммерчески выгодными или отменить. Например, маршрут дизель-поездов Бологое – Осташков убыточен, а маршрут Бологое – Валдай – Старая Русса не был заказан администрациями Новгородской и Тверской областей и вообще отменен. Но если состыковать их расписание в Бологое с «Сапсанами», продавая сквозные билеты, маршруты стали бы коммерчески эффективными, особенно летом: Осташков, Валдай и Старая Русса – места притяжения москвичей и петербуржцев, но с Москвой они связаны лишь ночными поездами, а с Петербургом не связаны вообще.
Вслед за классификацией маршрутов логично перейти к помаршрутному субсидированию (сейчас субсидируются «перевозки вообще»). Ничего из этого ни в документах реформы, ни в последующие годы сделано не было.
Оставшись владельцем инфраструктуры, ОАО «РЖД» постепенно перестало быть перевозчиком. Им стали его «дочки», ОАО «ФПК» в дальнем сообщении и региональные ППК в пригородном. Однако «Сапсаны» почему-то ФПК не доверены: РЖД эксплуатирует их сама. Подвижной состав для пригородных перевозок остался в собственности ОАО «РЖД», ППК берут его в аренду. Непонятными путями на рельсы пробились несколько новых перевозчиков, не являющихся «дочками» РЖД.
Расходы пассажирских компаний
Все последние 15 лет сначала МПС России, а затем ОАО «РЖД» и ППК пытались взыскать убытки пригородных перевозок с администраций регионов. Власти субъектов Федерации ведут себя по-разному. Одни выплачивают пригородным компаниям убытки, другие не платят или платят меньше требуемого. Некоторые задают вполне резонные вопросы. Например, почему на участке Чита – Карымская в общем вагоне дальнего (не субсидируемого регионом) поезда тариф – 338 руб., а пригородная компания за проезд в электричке между этими станциями хочет получить с пассажира 896 руб.? Не меньше вопросов вызывают расходы пригородных компаний.
Они складываются из трех составляющих. Первая – расходы на инфраструктуру, они выплачиваются РЖД и регулируются ФСТ. Эти расходы без учета льготы составили в 2012 г. 34% расходов ППК (структура расходов дается по изданию «О роли пригородного ж/д транспорта в социально-экономическом развитии субъектов РФ»; Материалы слушаний Общественной палаты 29.08.2012).
Вторая – аренда и эксплуатация подвижного состава, тоже выплачиваемые РЖД, но не регулируемые никем (50% расходов в 2012 г.). Как арендодатель подвижного состава, РЖД вроде бы уже не естественная монополия – якобы есть рынок, на котором можно взять в аренду составы, машинистов и проводников. Хотя очевидно, что рынком тут и не пахнет. Но доказать это должна уже не ФСТ, а ФАС. Почему ФАС не при делах – не ясно. Вопрос о накрутках в арендной плате остается темным, но доля этих расходов, по моим оценкам, к 2015 г. упадет до 40%. Госрегулирование сняло бы претензии региональных правительств к непрозрачности затрат.
Третья составляющая – собственные расходы пригородных компаний. Они могут и должны досконально анализироваться региональными регуляторами, но именно в этой категории самый быстрый рост. Например, у Центральной ППК расходы на уборку возросли с 68 млн в 2012 г. до 196 млн руб. в 2013-м. Неужели электрички стали в 3 раза чище? У фатально убыточной Забайкальской ППК за то же время собственные расходы выросли на 24%, тогда как платная выручка снизилась более чем вдвое – с 19 млн до 8 млн руб. Доля этих расходов по всем ППК может вырасти с 16% в 2012 г. до 28% в 2015 г.
Чтобы спасти ситуацию, правительство ввело с 2012 г. для пригородных компаний льготу по инфраструктурному тарифу, снизив его до 1% от установленного и переложив компенсацию за это на федеральный бюджет.
Решения проблемы сохранения пригородных перевозок в рамках проведенной реформы железных дорог на горизонте не видно. Вот пример, говорящий сам за себя: ФПК запустила мультимодальное (с пересадкой) сообщение между Москвой и Валуйками. До Старого Оскола – обычным поездом, а дальше, до Валуйков, автобусом. Но ведь между этими городами прямая электрифицированная и незагруженная железная дорога! Получается, даже ФПК считает более выгодным автобусное сообщение. Попробуйте после этого объяснить правительствам регионов, что они должны субсидировать электрички!
Ошибки 2000-х
Все дело в нескольких концептуальных ошибках реформы.
Первая. Пригородные перевозки были переведены на одну модель (кроме Сахалина). Но прибыльны оказались лишь ППК в массовых агломерациях, прежде всего в московской и петербургской. Для малозагруженных направлений, а их в сети большинство, ППК – лишь управленческая надстройка, ненужный генератор роста затрат. Задача «вывезти немногочисленных пассажиров по социально значимому маршруту» проще и дешевле решается дореформенными способами: делается несколько дополнительных остановок дальнему (не скорому, а обычному) поезду, в него включается общий вагон с пригородным тарифом, назначается грузо-пассажирский поезд. На неэлектрифицированных линиях пригородный поезд – это часто один-два общих вагона с тепловозом. Но объединить его с дальним поездом, сэкономив на локомотиве, реформа не позволяет.
Не сработала единая бизнес-модель и при организации перевозок в аэропорты. Тиражирование московского опыта на Самару, Екатеринбург, Сочи, Казань, Владивосток не получилось: там пассажиропоток в разы ниже. Результат: в Самаре перевозки закрылись через два года, в Сочи – несколько месяцев назад, в Екатеринбурге аэроэкспресс делает всего два рейса в день.
Вторая ошибка. На регион нужно возлагать ответственность за организацию всех пассажирских перевозок на его территории, а не пригородных перевозок (по нормам Минтранса – до 200 км). Если в европейской части России электричка за один рейс может проехать 2–3 региона, то за Уралом один регион может тянуться на 500–600 км от центра. Многие поезда, эксплуатируемые ФПК, не пересекают региональных границ: Томск – Белый Яр, Улан-Удэ – Наушки, Чита – Приаргунск. Субсидий на это от регионов никто не требует, а тариф может быть значительно ниже, чем в электричке, за счет субсидии ФПК из федерального бюджета и другой методики расчета тарифа.
Сейчас регион, даже соглашаясь субсидировать пригородные перевозки, не может заказать нужные ему маршруты. Его контрагент, ППК, не владеет «нитками» в графике поездов, они распределяются другими структурами РЖД, которые в соглашении с регионом не участвуют. На напряженных линиях «нитки» получают в первую очередь дальние, контейнерные, грузовые поезда, приносящие РЖД прибыль. Но даже получасовая разница весьма важна для заполняемости поезда, рассчитанного на тех, кто каждый день ездит на работу.
Реформа не дала регионам никаких механизмов согласования их позиций при межрегиональных перевозках. А если межрегиональных соглашений нет, пригородные поезда отменяются. В январе была анонсирована отмена электричек Москва – Гагарин: их «не заказала» Смоленская область. Возможно, этот маршрут нужнее москвичам, которые за 40 лет его существования обзавелись там дачами и не подозревали, что удобную электричку могут отменить из-за того, что регионы не заключили соглашение.
Третья ошибка – само разделение перевозок на дальние и пригородные. Экономические условия для дальних (скорых, скоростных и пассажирских) и пригородных перевозок должны быть сходными. Для пассажира во многих случаях они взаимозаменяемы. Это касается не только медвежьих углов, но и маршрутов типа Москва – Тверь. Самым перспективным сектором пассажирского движения стали дневные ускоренные перевозки, а здесь в одном поезде может ехать и «дальний», и «пригородный» пассажир. Современные составы эффективнее использовать в общем обороте – поезд «Ласточка» за день может обернуться по пригородному маршруту Екатеринбург – Нижний Тагил и дальнему Екатеринбург – Челябинск. Разделение перевозчиков на пригородные и дальние компании – анахронизм. Это разделение не дает и сделать единую систему билетов с возможностью купить билет с пересадками на удобные поезда независимо от их категорий. «Мультимодальные» билеты в Крым (и недавно в Валуйки) подаются как большое достижение, но в Германии сквозные билеты на поезда всех типов в порядке вещей уже много десятилетий.
Реформа-2
Лучше признать ошибки и постараться их исправить, чем с упорством, достойным лучшего применения, настаивать на завершении принятых в начале века положений реформы. Вот что нужно сделать.
Первое. Ликвидировать разделение маршрутов на пригородные и дальние, выравнять для них экономические условия. Разрешить перевозчикам выполнение любых маршрутов, для которых подходит их подвижной состав. Ввести четкие правила, по которым компания может получить право обслуживания маршрута. Не нужно декларировать конкурентность на всей сети – можно выбрать несколько маршрутов, на которых опробовать их конкурсное распределение.
Второе. Провести анализ всей пассажирской маршрутной сети, выделив социально и экономически значимые маршруты. Для каждого региона совместным решением администрации и Минтранса утвердить комплексный план транспортного обслуживания населения. Убытки от обязательных маршрутов после подробного анализа затрат (и при необходимости замены перевозчика на более экономичного) следует компенсировать из федерального бюджета (или федерального и регионального). Обязанность частичной компенсации должна быть возложена на регион законом, а не договором, который можно не заключать. Основание этой обязанности – утвержденный план транспортного обслуживания и решение органа тарифного регулирования, подтвердившего обоснованность затрат перевозчика. Региональные или муниципальные власти могут по своему желанию субсидировать и другие маршруты. За это можно поощрять их возмещением доли таких субсидий из федерального бюджета.
Третье. Тарифы на все обязательные маршруты, субсидируемые из федерального бюджета, следует утверждать в Москве, но для внутрирегиональных маршрутов – с правом их снижения на местах за счет регионального бюджета. Тарифы должны быть увязаны с мерами льготной адресной поддержки отдельных категорий населения, действующими в регионах.
Четвертое. Провести анализ деятельности ППК и сопоставить их затраты с затратами, которые осуществляло бы РЖД при возвращении ему статуса перевозчика. Сохранить ППК только там, где есть прибыльные маршруты или где доказана их эффективность на маршрутах, субсидируемых государством. РЖД, которой надо вернуть права перевозчика, с помощью федеральных субсидий может играть в пассажирских перевозках ту же роль, что «гарантирующие поставщики» в электроэнергетике. Ведь железные дороги в России – это не совокупность бизнес-единиц, а важнейшая часть инфраструктуры страны, призванная работать на благо ее граждан.
Автор – заведующий лабораторией ИНП РА, член партии "ЯБЛОКО".
Обсудить новость на Форуме