17:30 22.05.2013 | Все новости раздела "Яблоко"
Григорий Явлинский: весь бюджетный процесс устроен неправильно
// Статья Григория Явлинского в "Деловом Петербурге",22.05.2013
За полтора года работы в Петербурге я обратил внимание, что о бюджете петербургские СМИ рассказывают горожанам нечасто. Как правило – два раза в год: когда бюджет принимается, и когда корректируется.
И рассказывают по самой простой схеме: расходы, доходы, дефицит, столько-то процентов на образование, столько-то на здравоохранение, столько-то на ЖКХ… Иногда назовут отдельные крупные проекты, на которые планируется потратить деньги. Процитируют губернатора или его заместителя по финансам. Упомянут мнение лидеров фракций ЗАКСа. И на том – все.
Что из этого могут понять петербуржцы? Почти ничего. Они не могут понять, хороший это бюджет или плохой. Будут решаться их проблемы, или нет. А ведь именно на это предназначен бюджет, составленный из налогов, которые платят граждане.
Бюджет – это не деньги чиновников или депутатов. Это деньги горожан. Плохой бюджет – не только воровство и коррупция, но и нерешенные проблемы людей.
Хороший или плохой бюджет в Петербурге? Давайте разберемся.
24 апреля Законодательное Собрание приняло в первом чтении корректировку городского бюджета на этот год, предложенную губернатором.
Почему бюджет, принятый в ноябре прошлого года, уже в апреле следующего надо «корректировать»? Да потому (и это уже не в первый раз), что бюджет прошлого года исполнен из рук вон плохо. Но на этот раз городское правительство «побило все рекорды»: бюджет недовыполнен на 53 миллиарда рублей!
«Ну и хорошо!, - может сказать читатель. - Сэкономили деньги горожан – молодцы!». Нет, не молодцы.
Что означает наличие такого «остатка»? Не только то, что губернатор и правительство города не справилось со своей работой, но и то, что в городе не появились обещанные новые школы, детские сады, поликлиники, дороги и развязки.
Что не были построены квартиры для участников войны и очередников. Что не были благоустроены дворы и заасфальтированы улицы. Граждане из своих карманов выделили на это деньги – а работа сделана не была.
53 миллиарда рублей – это больше, чем все городские расходы на здравоохранение в 2012 году (52 млрд рублей). Больше, чем расходы на социальную политику (47 млрд рублей). Немногим меньше, чем расходы на ЖКХ (65 млрд рублей). Почти в пять раз больше, чем расходы на культуру (11 млрд рублей).
Как поступите Вы, уважаемые читатели, если Вы наняли рабочих для ремонта квартиры – а они не справились с работой (но хвастаются вам, что у них осталась часть ваших денег)? Дадите им еще на новую работу еще больше денег? Но именно это раз за разом и делают губернатор и правительство Петербурга!
Сейчас, при корректировке городского бюджета, его расходы предлагается увеличить на 18 миллиардов рублей. Но правительство предлагает ввести новые расходы вовсе не потому, что город получил дополнительные доходы, а потому, что в городской казне оказались неистраченные деньги. И с каждым годом невостребованные бюджетные ассигнования все больше и больше: в 2008 году - 23 миллиарда рублей, в 2010 году – 27 млрд рублей, в 2012 году – 53 млрд рублей.
Да, не бывает планов, которые не меняются в процессе их исполнения. Но если это повторяется из года в год – наверное, надо разобраться с причинами: понять, почему неудовлетворительно исполняется бюджет. Устранить эти причины.
Только потом корректировать бюджет. И. конечно, учитывать эти уроки при разработке бюджета на следующий период.
Но в Петербурге все наоборот! Сперва корректируют бюджет текущего года. Потом «выясняют», что корректировать надо из-за плохого исполнения бюджета прошлого года. Исправления ошибок, из-за которых бюджет не исполнен, не происходит вовсе. И те комитеты Смольного, которые не освоили выделенные им средства в прошлом году (фактически – не выполняющие свою основную задачу), «поощряются» увеличением финансирования в году нынешнем.
Но зачем делать заведомо невыполненный план еще более невыполнимым? Это все равно, что ребенку, не доевшему кашу на завтрак, раз за разом увеличивать порцию – а вдруг случится чудо, и в один прекрасный день вся каша будет съедена…
Почему так происходит? Потому, что в Петербурге весь бюджетный процесс – вся процедура принятия решений о том, как тратить деньги горожан, – устроен неправильно. А неправильным путем вы никогда не придете к нужной цели. Как должен приниматься бюджет?
Проект бюджета должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития, и представляться в «понятной для неподготовленного пользователя информативной и компактной форме». То есть, быть обоснованным и понятным. А в Петербурге – ни того, ни другого.
Бюджет представляется в форме, непонятной даже для многих депутатов, а не то, что для «неподготовленных пользователей». К тому же, в прошлом году проект закона о бюджете был представлен в ЗАКС 5 октября. Но лишь 22 октября – за два дня до голосования!, – депутаты смогли получить пояснительную записку к нему и сам проект бюджета в электронном виде. За эти два дня проект (сотни страниц) можно было, разве что, пролистать. Но парламентское большинство, скорее всего, даже не читая, поддержало губернатора. Что касается прогноза социально-экономического развития на 2013 год, то в прошлом году он утверждался правительством города в августе, а проект закона о бюджете – в октябре. То есть, для составления бюджета на 2013 год взяли заведомо устаревший (и значит – уже недостоверный) прогноз.
По закону, граждане должны участвовать в обсуждении бюджета. Однако, в Петербурге они были лишены возможности подробно ознакомиться с проектом бюджета, а публичные слушания по обсуждению проекта бюджета проведены в… «заочной форме», исключающей возможность городского сообщества обсуждать этот закон. А ведь главным источником формирования доходной части бюджета сейчас является именно налог на доходы физических лиц – тех самых жителей города, которые отстранены от влияния на бюджет!
По Бюджетному кодексу, законодательная власть должна осуществлять предварительный, текущий и последующий контроль над бюджетом. Но в Петербурге и здесь все «по-своему»: председатель бюджетно-финансового комитета (БФК) Законодательного Собрания заявляет, что «текущий контроль за бюджетом – это функция других органов, а не парламента». Надо ли после этого удивляться, что в бюджете есть многомиллиардные лакуны? То есть, траты, о которых депутаты ничего не знают, потому что ничего не могут проконтролировать?
Одним словом, можно взять практически любой этап бюджетного цикла в Санкт-Петербурге и писать учебник «каким не должен быть бюджетный процесс».
Надо ли после всего этого удивляться, что заложенные в бюджет приоритеты – случайны и хаотичны, и практически никак не связаны с реальными потребностями города и представлениями горожан?
Например, в бюджете в явно недостаточной степени закладываются расходы на строительство новых линий и станций метрополитена (они в десять раз меньше, чем в Москве). Недостаточно средств на строительство жилья для очередников, расселение коммунальных квартир, капремонт жилья и другие важнейшие нужды. Зато не жалеют средств на сомнительные строительные проекты.
Как нам теперь объяснят губернатор, ничего страшного – просто «нет проектной документации» на возведение соответствующих объектов. Но как тогда эти расходы попали в бюджет? По непрофессионализму чиновников и попустительству парламентского большинства.
А еще в бюджете множество, как говорили раньше, «отдельных недостатков». Например, 90% расходов, выделенных на Комитет по благоустройству – это субсидии (например, на возмещение расходов на содержание дорог: 8 млрд. рублей), выделяемые вне конкурсных процедур. Питерское управление ФАС нашло массу таких примеров. А когда деньги выделяются без конкурсов – это всегда ведет к завышению расходов и ухудшению качества. Сейчас мы постоянно читаем и слышим об обысках в тех или иных комитетах, арестах чиновников, фактически украденных из бюджета миллионах… Но ведь все это начинается с бюджета – составленного так, что воровать становится легко и приятно. А должно быть трудно и опасно!
Кстати, и поправка Губернатора Санкт-Петербурга, подготовленная ко второму чтению, также вызывает вопросы. Она, как обычно, не содержит ни расчетов, ни обоснований, но 158 страниц «бумажных» материалов. В электронном виде поправка недоступна. Ко второму чтению Губернатор опять предлагает изменить основные параметры бюджета: увеличить доходы еще на 0,8 млрд руб., а расходы – на этот раз, в отличие от первого чтения, – уменьшить на 2,8 млрд руб., сократив финансирование на проектирование и строительство жилых домов, инфекционной больницы на 600 коек, на строительство школ, поликлиник и детских садов.
Можно ли исправить ситуацию? Можно. И к этому мы не раз призывали городской парламент: ведь именно он принимает бюджет, и он может по своей воле менять его приоритеты – так, как это нужно в интересах жителей Петербурга. Но парламент этого не делает. Почему? Да потому, что ему отдают на «откуп» ничтожно малую часть бюджетных средств, – в обмен на готовность парламентского большинства ни во что более в бюджете не вмешиваться.
Это делается с помощью так называемой «поправки БФК» – одного из главных инструментов контроля Смольного за парламентом.
В прежние годы она носила разные названия (а впервые появилась в 1996 году и называлась тогда «резервным фондом депутатов»), но суть – неизменна. Ничтожную часть бюджета позволяют распределять депутатам: они могут самостоятельно определять, на что потратить эти деньги. И определяют: в «свои» коммерческие структуры и общественные организации, или на «адресную социальную помощь» (чтобы потом сообщить избирателям, что именно депутат «выделил им деньги»)…
Этот процесс становился все более непрозрачным и коррупциогенным; он стал важным инструментом «игры» между исполнительной и законодательной властью Петербурга. Сейчас «дозволенную» к перераспределению часть, - около 1% бюджета города, – делят между собой те депутаты, которые за это безоговорочно поддерживают проект бюджета при голосовании. И легко соглашаются закрыть глаза на остальные 99% расходов, отказываясь от своего права и обязанности контролировать бюджет.
Бюджет города принимался в первом чтении 24 апреля. До 1 мая подавать поправки могли депутаты. Сам БФК – чему нет аналогов в России – почему-то может подавать свои поправки и после этого срока. Но после 22 апреля и до 13 мая он не собирался – и не мог принять решение о подготовке поправки и ее внесении после установленного срока. Однако, поправка БФК вносится на заседание Собрания и при этом, как и прежде, никто не будет знать, каким образом ее готовили, кто из депутатов персонально является ее автором, предложения каких депутатов в нее вошли, кому, как и когда они их вносили, почему все члены БФК не извещались о подготовке поправки, почему руководство комитета, как и в прошлый раз, фактически отказалось от обсуждения этой поправки… Все эти вопросы вновь останутся без ответа.
Мы предложили изменить регламент БФК, чтобы прекратить эту порочную практику – и эти предложения 18 марта были отклонены решением БФК! Как Вы думаете, читатель – почему? Не потому ли, что не хочется предавать гласности политическую коррупцию?
«Да какая разница!, - может заявить мне читатель. – Не все ли равно, как появляются поправки?». Нет, не все равно. Вот пример 2012 года – к чему при корректировке бюджета привела поправка БФК. Уменьшились бюджетные расходы на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, на оказание социальной помощи на дому, на оснащение игровым и спортивным оборудованием детских садов. А увеличились – на поддержку Благотворительного фонда социальной поддержки «Радуга Любви» (что это за «Радуга» и кто эта Любовь? В интернете найти не удалось), и на проведение общегосударственных и общегородских праздничных мероприятий и памятных дат (всем памятен скандал с празднованием Дня Победы).
Мне вовсе не хотелось бы ограничиваться критикой. Задача в том, чтобы предложить положительную программу, показать, как можно изменить сложившуюся систему к лучшему, как заставить бюджетный процесс работать правильно.
В бюджете безусловно есть необоснованные и неэффективные расходы. Если разобраться с томами расчетов и обоснований, пылящимися в шкафах БФК, то можно найти, откуда взять средства. А направлять выявленные средства необходимо на заведомо правильные и важные цели, в отношении которых есть общее, разделяемое всеми понимание их необходимости.
В минувшем году я вносил поправку к бюджету, где предлагалось снизить наиболее одиозные, неэффективные и необоснованные расходы и направить эти средства на цели, против которых, казалось бы, нельзя возражать: на финансирование помощи детям с онкогематологическими заболеваниями, а также на помощь детским садам компенсирующего типа (для детей с отклонениями в развитии). Принятие таких поправок позволило бы послать сигнал общественности, что бюджет не безнадежен, что мы стараемся что-то сделать для исправления создавшейся ситуации, что все еще можно поменять к лучшему.
Вряд ли найдется хоть один человек, который открыто и публично сможет сказать, что поездка чиновников на «неделю моды» важнее помощи больным детям. Тем не менее, такие люди нашлись. Правда сделано это было не открыто и публично, а тихо и кулуарно, под эгидой БФК. Кто проголосовал против поправки? БФК. А затем – парламентское большинство ЗАКСа.
Подведем итоги. Бюджет города непрозрачен – из него невозможно установить, на что же конкретно будут расходоваться деньги горожан. В бюджете неверно расставлены приоритеты и цели – деньги планируется тратить не на то, что в первую очередь необходимо горожанам. По всем своим параметрам, и по технике подготовки он не соответствует ни духу времени, ни ожиданиям граждан, ни даже Бюджетному посланию Президента РФ. И, тем не менее, проект бюджета был одобрен парламентским большинством. А потом мы удивляемся, что он не исполняется. И с каждым годом – все сильнее и сильнее…
Ключевые направления нашей работы в Законодательном Собрании – защита прав граждан и противодействие коррупции. В рамках этой работы мы подготовили поправки в Закон «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге», позволяющие решить если не все, то большую часть перечисленных выше проблем. Они позволяют сделать бюджет города прозрачным и понятным, и обеспечить выделение средств бюджета, взятых из кармана налогоплательщиков, только на то, что необходимо горожанам.
Сделать бюджет прозрачным и понятным, значит сделать его лучше и тем самым реально улучшить жизнь в городе.
Обсудить новость на Форуме