19:00 03.08.2011 | Все новости раздела "Справедливая Россия"
Александр Чуев: Как сделать управление государством эффективным?
В первую очередь необходимо осознать эту проблему как глубоко системную. Нельзя просто изменить ситуацию с помощью одного или нескольких законодательных актов или правительственных постановлений. С самого начала необходимо тщательно изучить и проанализировать все имеющиеся недостатки по сегментам управления, включая региональную и местную составляющие. Далее, важно разработать целый комплекс мер различного характера, с помощью которых вся неповоротливая государственная система управления могла бы поэтапно за несколько лет преобразоваться в более современную, эффективную, компактную и самое главное - малозатратную властную вертикаль с развитыми горизонтальными и обратными связями.
В основе такой вертикали власти должны лежать несколько важных принципов.
Во-первых, система государственного управления должна быть оптимизирована. То есть необходимо обосновать существование каждого органа управления и каждой должности того или иного чиновника. Все государственные функции должны быть четко закреплены за конкретными министерствами, ведомствами, и другими государственными, службами и учреждениями. Избыточные государственные функции, как и нефункциональные органы управления необходимо упразднить.
Во-вторых, федеральные, региональные и местные полномочия и «зоны ответственности» должны быть расписаны достаточно подробно, и каждое полномочие или функция, особенно в социальной сфере должны быть обеспечены соответствующими источниками финансирования. Это означает, что федеральный центр и субъекты Федерации должны поделиться не только своими полномочиями с органами местного самоуправления, но и отдать на места часть налоговых поступлений, а также властных полномочий и прав, которые могли бы позволить муниципальной власти самостоятельно получать дополнительное финансирование на местах.
При этом за федеральным центром должны остаться все глобальные системы жизнеобеспечения, транспорт, безопасность и т.д. без всяких изъятий. То есть федеральная дорога независимо от региона, через который она проходит, строится и ремонтируется за федеральный счет, и качество ее строительства контролируется на федеральном уровне. Регионы и местная власть могут быть здесь лишь дополнительной «обратной связью». Также в РЖД необходима полная деприватизация подвижного состава и обеспечение перевозок по единым ясным и понятным для всех грузоотправителей правилам. Конкуренция здесь станет возможна лишь тогда, когда мы обеспечим покрытие нашей страны железнодорожными путями на уровне, сопоставимом хотя бы с США. До этого момента при такой «конкуренции» нам гарантирована неразбериха и незаконное обогащение частных вагоновладельцев за счет поборов и откатов с тех, кому во что бы то ни стало нужно отправить свой груз получателю.
В-третьих, для того, чтобы работы и услуги для государственных нужд, а также продукция, поставляемая для государственных и муниципальных структур, стоили достаточно дешево и их цена была обоснованной, государство должно ввести специальный перечень предельных цен и стоимостных надбавок на такие работы услуги и продукцию. Тогда при проведении конкурсов и аукционов стартовые цены будут определяться на основании такого перечня. Так, например, предельная стоимость строительства квадратного метра жилья будет определяться с учетом категории дома, климатических условий, стоимости строительных материалов и т.д. При этом необходимо учитывать аналогичные ценовые показатели, действующие как на внутреннем рынке, так в необходимых случаях и за рубежом. Для приобретаемой государством или муниципальным образованием продукции стартовой ценой при проведении соответствующего аукциона должна стать себестоимость (публичная цена производителя) данной продукции, увеличенная на сумму предельной стоимостной надбавки. Перечень предельных цен и стоимостных надбавок должен ежегодно определяться постановлением Правительства Российской Федерации и в обязательном порядке учитываться при подготовке конкурсной или аукционной документации, в том числе и при организации электронных торгов.
Безусловно, что для осуществления этого понадобится внести изменения и дополнения в действующее законодательство РФ и в первую очередь в Федеральный закон N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Кроме всего вышеперечисленного, необходимо в полном объеме восстановить систему ротации кадров на местах и ввести временные ограничения для работы тех или иных федеральных чиновников в регионах, по аналогии с дипломатическими работниками. В первую очередь это важно сделать в правоохранительных органах.
Федеральный судья, глава полицейского управления, прокурор, руководители УФСБ и следственного комитета должны работать на своих местах в одном и том же регионе не более определенного срока, например, 3 лет, после чего они переводятся в другой регион, где у них нет устойчивых неформальных связей, которые могут стать основой для коррупционной деятельности. Со временем этот принцип можно распространить и на другие «бюджетоемкие» федеральные структуры.
При этом крайне важно, чтобы уровень образования и опыт работы лиц, назначаемых на ответственные управленческие посты, соответствовал занимаемой должности. Поэтому для кандидатов на замещение руководящих должностей в федеральных и региональных органах и учреждениях, а также госкорпорациях и компаниях с госдолей более 25% необходимо повсеместно ввести жесткую систему профессиональной аттестации путем сдачи соответствующих квалификационных экзаменов.
В органах государственной и муниципальной власти необходимо прекратить любую семейственность, законодательно запретив супругам и близким родственникам не только работать в одном и той же властной структуре, но быть связанными даже косвенным образом, если это потенциально может стать причиной для конфликта интересов.
Борьба с коррупцией сможет быть успешной тогда и только тогда, когда контроль деятельности государственных и муниципальных служащих, обладающих финансово-распорядительными полномочиями, будет достаточно эффективным, а санкции, включая не только тюремное заключение, но и конфискацию имущества, будут жесткими и неотвратимыми.
Самое главное: необходимо, чтобы был существенно сокращен перечень избыточных государственных полномочий в тех областях, где он не приносит никакой пользы делу.
Так, созданная по рекомендации ФАТФ система финансового мониторинга из нормального и понятного механизма борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем, превратилась в новый вид избыточного финансового контроля, обросла многочисленными правилами и дополнениями. Теперь банки обязаны сообщать в Росфинмониторинг обо всех значимых финансовых переводах. Все это существенно не уменьшило масштабы легализации преступных доходов, а только серьезно осложнило работу для банков и их клиентов.
В нашей стране существует определенная категория государственных служащих, которые действуют, несмотря на Закон, попирая Закон, вообще в ряде случаев не обращая внимания, на действующее законодательство. И этим чиновникам многое сходит с рук в силу их значимого для страны положения.
Первые лица государства должны показывать народу пример законопослушания. Имеются в виду не показные акции, а повседневная работа и жизнь. Если Президент страны при всем народе заплатил штраф или пришел за документами в «одно окно», то отношение народа к власти, и главное - к Закону, постепенно станет другим.
Но быть законопослушными можно лишь тогда, когда Закон справедлив, прозрачен и достаточно прост для понимания. В противном случае никакими примерами или усилением контроля ситуацию не исправишь. Именно поэтому сегодня становится крайне актуальным проведение ревизии всего российского законодательства, включая региональные законы и местные подзаконные акты, на предмет выявления узлов внутреннего противоречия, нестыковок, фактических ошибок, несоответствия Конституции РФ, Уставам и Конституциям субъектов Федерации, а также коррупционной емкости.
Эффективности российского законодательства, по мнению академика В.М. Полтеровича, способствовало бы создание государственного стандарта на проектирование реформ. Далее в сокращенном виде приведены его соображения на эту тему.
Очевидно, ни один проект строительства не будет принят, если он не удовлетворяет определенным стандартам, не содержит детального плана и технического обоснования. Для проектов реформ какие-либо стандарты отсутствуют вовсе. Стандартизация проектов институциональных реформ и процедур их оценки целесообразна и возможна благодаря накопленному опыту, недавно развитой теории и усовершенствованию методов прикладных социально-экономических исследований. Но, конечно, при этом следует учесть специфику объекта проектирования.
Естественный мотив реформирования – повысить эффективность социально-экономического и политического механизма. Но, с другой стороны, каждая законодательная инициатива в той или иной мере влияет на распределение богатства и власти в обществе, и политические партии должны отстаивать интересы своих избирателей. Более того, нередко законодателями движет весьма узкий групповой интерес. Тогда возникает задача – скрыть истинные цели и последствия предлагаемого закона, представить его так, как будто он необходим обществу в целом. Важно подчеркнуть, что политическое хитрованство плохо совместимо с открытой квалифицированной экспертизой, ибо ее язык и методы как раз и нацелены на выявление и исследование последствий вводимых изменений.
Ни одна из российских политических партий не сумела привлечь для разработки реформ сколько-нибудь значительную группу авторитетных специалистов. Боязнь упреков в политической ангажированности отпугивает академических ученых, а отсутствие авторства и достаточной компенсации за труд не восполняется энтузиазмом исполнителей. У государства возможностей для привлечения экспертов гораздо больше, и их труд подчас хорошо оплачивается. Однако ведомство, заказавшее экспертизу, оставляет за собой право доводить или не доводить ее результаты до законодателей. В последнем случае, даже если результаты исследования публикуются, они становятся известными лишь узкому кругу специалистов. Поэтому не случайно результаты принятых законов оказываются неожиданными не только для публики, но во многих случаях и для их авторов.
Приняв закон, парламент мало интересуется его последствиями. А как было бы важно для общества, если бы результаты законотворчества подвергались экспертизе и докладывались законодателям!
Откуда законодатели черпают свои идеи? Важнейший источник – современные западные экономики. Мы стремимся внедрить самые передовые механизмы. Проект любой реформы должен включать разделы, посвященные анализу опыта передовых экономик, включая те периоды, когда их душевой ВВП был сопоставим с нашим нынешним уровнем. Не менее, если не более важно изучить опыт стран, лишь немного обогнавших нас в институциональном развитии. Детальный анализ опыта других стран позволил бы избежать и частой ошибки – скороспелых доморощенных изобретений. В свете этого опыта отрицательные последствия внедрения плоской шкалы налога на доходы физических лиц были очевидны: ослабление стимулов к инвестированию, рост неравенства и как следствие усиление социальной напряженности. А выиграл, очевидно, узкий класс высокооплачиваемых граждан, в первую очередь высокопоставленные чиновники и политики, для которых риски, связанные с неуплатой налогов, особенно велики. Но, пожалуй, самое удивительное, что, по крайней мере, некоторые из инициаторов этого закона искренне полагали, что он сыграет позитивную роль для общества, заставив крупных предпринимателей выйти из тени. После чего, добавляли они, мы их и «возьмем за жабры». Специалист (даже не знакомый с теорией рациональных ожиданий) должен был бы поставить этот прогноз под сомнение: трудно поверить в долговечность столь абсурдного установления, а потому оно не может существенно повлиять на собираемость налогов.
Еще одна часто встречающаяся ошибка – стремление решить все проблемы одним ударом. Освобождаем цены – так все сразу, проводим приватизацию – так за полтора года, реформируем рынок жилья или монетизируем льготы – так создаем громадные пакеты законов, которые рядовой парламентарий не только оценить – прочесть не успеет. Нередко это делается специально, чтобы не дать оппонентам опомниться; кроме того, так можно пропустить через машину голосования все, что кому-то нужно.
Стандарт должен препятствовать подобным хитростям. Проектировщик реформы обязан стремиться разбить ее на этапы, понятные и парламентариям, и избирателям и допускающие оценку. Должны быть предусмотрены возможные корректировки последующих этапов реформы в зависимости от результатов предыдущих этапов. Разделение реформ на этапы, экспериментирование – трудное искусство, но опыт ряда стран, в особенности Китая, показал, сколь важно им овладеть.
Государственный стандарт на проектирование реформ должен регламентировать структуру подобных проектов и процедуры их формирования и оценки.
Некоторые необходимые элементы проекта – ясная формулировка целей, анализ аналогичных реформ в других (не только передовых) странах, разбиение реформы на этапы – уже были указаны выше. Остановимся еще на нескольких моментах.
При рассмотрении проектов реформ сопоставление издержек и ожидаемых выгод чрезвычайно важно. Нужно ли было в 2000 г. увеличивать пошлины на ввоз иномарок? Очевидно, что в краткосрочной перспективе эта мера нанесла ущерб потребителям. А действительно ли выиграли производители? Были ли основания полагать, что они сумеют расширить производство настолько, чтобы компенсировать обществу потери от увеличения тарифов? И что получилось на самом деле? Государственный стандарт должен обязать проектировщиков реформ и законодателей ответить на эти вопросы. Абсолютно необходим анализ результатов осуществленных институциональных изменений. Критерии и процедуры оценки должны содержаться уже в исходном проекте.
Обществу было бы немаловажно знать, например, что до недавнего времени приватизированные предприятия в среднем не обнаруживали преимуществ в эффективности по сравнению с государственными. Таков результат ряда исследований, проведенных как российскими, так и западными экономистами. Зная это, законодатели могли бы принимать более квалифицированные решения о реформировании естественных монополий.
Особое внимание следует уделить социально-политическим последствиям институциональных изменений и анализу перераспределительных эффектов реформы. Любая реформа создает временные или перманентные возможности для извлечения прибыли теми, кто оказался в нужное время в нужном месте (вспомним либерализацию внешней торговли при разнице цен мирового и отечественного рынков, достигавшей в 1992 г. десятков раз). Проект должен предусматривать изъятие государством чрезмерной «переходной ренты» и компенсацию потерь слоям населения, которым реформа в противном случае могла бы нанести ущерб.
Еще один необходимый элемент проектирования любой реформы – анализ ее совместимости с действующими институтами, законодательными и культурными нормами. Следует помнить, что очень многие вновь созданные институты функционируют совсем не так, как это предполагал законодатель. Типичный пример – закон о банкротстве, вполне соответствовавший западным образцам, но в России долгое время использовавшийся главным образом для «раздевания» и захвата эффективных предприятий.
Чрезвычайно важно, чтобы каждая реформа была авторской. В проекте должны быть указаны инициаторы и разработчики проекта, авторы существенных поправок. Анонимность законодательных проектов дестимулирует проектировщиков и создает условия для порочной практики, когда текст принимаемых законов произвольно корректируется в процессе многочисленных ведомственных согласований и поступает в парламент, фактически минуя профессиональную экспертизу.
При разработке важных реформ не стоит жалеть денег на подготовку нескольких конкурирующих проектов.
Шансы на быстрое внедрение такого госстандарта, прямо скажем, невелики. Для некоторых партий и парламентских фракций высокое качество законодательных инициатив недостижимо. Некоторых депутатов и многие лоббистские группы не устроит тот факт, что внедрение подобных требований существенно изменит условия на рынке законов. Найдутся высокопоставленные чиновники, которые сочтут неприемлемым явный и открытый анализ целей вносимых ими законодательных инициатив. Скептики скажут, что профессионалы тоже продаются и покупаются и что «научными» методами можно обосновать все, что прикажут. Но появятся и сторонники. Очень важно, чтобы соответствующие стандарты шире распространялись в среде экспертного сообщества. Тогда постепенно и среди законодателей появится понимание того, что такое «хорошо проработанный проект реформы», и, в конце концов, законодательное закрепление стандартов станет неизбежным.
Для разработки государственного стандарта на проектирование реформ и последующего контроля за его соблюдением в работе законодательных органов целесообразно создать специальный Федеральный Центр по обеспечению единства и целостности российского законодательства на уровне Федеральной службы. Именно такой Центр должен будет на первом этапе провести всю аналитическую работу, и дать рекомендации по устранению законодательных противоречий, ошибок и т.п. Далее, возможно такой Центр должен стать единым правовым институтом власти, заключение которого должно присутствовать при принятии любых федеральных законов, правительственных постановлений и других нормативных актов.
Обсудить новость на Форуме