Андрей Нечаев: Как улучшить инвестиционный климат в России
Данный доклад был подготовлен в январе 2007 г. для съезда Ассоциации частных и приватизированных предприятий, здесь он публикуется в обновленном варианте. Мудрое и бережливое государство должноудерживать людей от причинения взаимного вреда,предоставляя им во всем остальном полнуюсвободу занятий и не отнимая у них имизаработанный хлеб... Это все, что требуется отхорошего государства. Томас ДжефферсонИнвестиционный климат определяется несколькими ключевыми факторами. Это уровень корпоративного права, и в первую очередь, защищенность собственности, уровень бюрократического давления на бизнес и коррупции, равные условия конкуренции, система налогообложения и налоговое администрирование.Обследование примерно двух сотен крупных зарубежных компаний, проведенное МЭРТом в рамках Консультативного совета по иностранным инвестициям показало, что западные предприниматели назвали пять главных препятствий для инвестиций в Россию: коррупция, административные барьеры, избирательное трактование и применение законов, неадекватное и противоречивое законодательство, конфликты между государством и бизнесом. При этом коррупцию и административные барьеры поставили на первое место более 90% опрошенных.Коррупция – это, несомненно, беда номер один российского государства. По данным исследования «TransparencyInternational» Россия по уровню коррупции откатилась на 126 место в мире. Согласно ежегодному докладу Всемирного экономического форума Россия входит в первую пятерку стран по «уровню дополнительных расходов бизнеса на преодоление административных барьеров».Как показывают данные всемирных докладов «Экономическая свобода в мире», инициированных Милтоном Фридманом, чем выше экономическая свобода в стране, тем выше уровень ВВП на душу населения и тем ниже уровень коррупции. По данным последнего такого доклада, опубликованного в 2007 г., Россия по уровню экономической свободы находится сейчас на 120 месте в мире (в 2003 г. – 116 место).Преодоление административных барьеров и коррупции при ведении бизнеса превратилось по уровню материальных затрат (моральные – не в счет) в финансовое бремя, сопоставимое с налогами. По оценке объединения «Опора России» мздоимство чиновников удорожает ведение бизнеса России для малых и средних предпринимателей примерно на 80%. Даже по данным МЭРТа малый бизнес тратит на преодоление административных барьеров до 10% валовой выручки. В Германии, где бюрократия тоже исторически сильна, аналогичные затраты составляют 3,5% прибыли.В последнее время власть устами президента и главы Правительства вновь заговорила о борьбе с коррупцией. Как показывает опыт других стран, для снижения бремени коррупции нужна сильная политическая воля и осознание властной элитой пагубности этого явления для ее собственного будущего.Административные препятствия на пути бизнеса постоянно растут. У государства сохраняется огромное количество разрешительных, распределительных и контрольных функций. И это при полной непрозрачности и неупорядоченности взаимоотношений власти и бизнеса. Ряд принятых в последнее время законов, направленных на снижение административного давления на бизнес, типа закона об упорядочении проверок, или были выхолощены еще на стадии разработки и принятия, или откровенно игнорируются чиновниками. Практика реализации других очень напоминает давно придуманную мной «теорию передвижной кормушки». Суть ее в том, что большинство управленческих решений, внешне направленных на облегчение условий для бизнеса и снижение уровня коррупции, реально лишь убирает административные барьеры в одном месте и создает их в другом, меняя, соответственно, и возможности «кормления» для разных групп чиновников. Примеров множество.Много разговоров было в последнее время по поводу конкурсной системы распределения госзаказа. В 2004 г. на закупки товаров и услуг для государственных нужд было потрачено более 800 млрд. руб. При этом по данным МЭРТа на открытых конкурсах было распределено 7,7% всех заказов и еще 10,1% - на закрытых конкурсах. Остальное раздали без псевдодемократических ритуалов. В результате 30% от общего числа закупок пришлось на одного поставщика. В 2007 г. ситуация почти не изменилась.Оборотной стороной административного давления на бизнес и налогового бремени является уровень теневой экономики. Даже по официальным оценкам она дает в России не менее 25% ВВП против 8-9% в США и 11-13% в Великобритании. Мировой банк оценивает неформальную экономику в России примерно в 1,5 раза выше.Уровень защищенности собственности остается в России крайне низким. По данным FraserInstitute индекс защищенности прав собственности в России более чем на 1/3 ниже по сравнению со странам близкими по уровню экономического развития. По оценкам А.Илларионова в странах с более высоким риском экспроприации собственности темпы экономического роста в среднем ниже более чем в три раза.В последнее время набирает силу практика недружественных поглощений компаний. Если раньше передел собственности осуществлялся в основном через механизмы заказных банкротств, то сейчас все чаще происходит прямой захват собственности. Рейдерство стало почти официальным термином. Этому способствует несовершенство законодательства и правоприменительной практики, слабость правоохранительных органов и судебной системы. Ее реформирование было провозглашено одним из приоритетов государственной политики. Увы, пока на практике мы видим рост коррумпированности судов и их ангажированности с властными структурами разного уровня. Недавно Правительством был внесен в Госдуму ряд поправок к законам, включая Арбитражно-процессуальный кодекс, направленных на совершенствование практики разрешения корпоративных конфликтов. Посмотрим, как пройдет их принятие, и во что они выльются на практике.Одним из главных направлений экономической политики последних лет стало усиление контроля государства над ключевыми для экономики сферами. Получение контрольного пакета в Газпроме и последующее приобретение им «Сибнефти», фактическая национализация «Юганскнефтегаза», передача активов государственному Внешторгбанку, передача контроля над Автовазом Рособоронэкспорту, создание подконтрольных государству авиастроительной и судостроительной корпораций, объединяющих основные заводы и КБ страны в этих отраслях - лишь вершина айсберга. В декабре 2006 г. президентом было принято решение полностью сосредоточить экспортные поставки новых вооружений в руках Рособоронэкспорта.Процесс деприватизации собственности и изъятия финансовых ресурсов частных компаний якобы из-за неуплаты налогов или нарушения экологических норм набирает обороты. История ЮКОСа первая, но уже не единственная. Собственность изымается даже у иностранных компаний (например, Shell на Сахалине) и компаний с иностранным участием (например, ТНК-ВР). Делается это в том числе под предлогом повышения конкурентоспособности ведущих секторов российской промышленности на мировом рынке. Правда, ни мировой, ни современный российский опыт не доказал, что государственное управление собственностью эффективнее частного. Известно, что даже при уклонении от налогов частный ЮКОС платил их абсолютно и относительно больше государственной «Роснефти».Корень проблемы в другом. Собственностью от лица государства управляют конкретные люди. И управляют они ею, в том числе и в интересах той властной элиты, которая им это управление доверила. Отметим, что доступ к управлению постепенно сужается. Советы директоров многих ключевых компаний возглавляют уже даже не министры, а руководители администрации президента.Не гнушаются государственные чиновники и прямого участия в переделе собственности в пользу «близких» им структур. Как правило, это делается руками судебной системы. Многие колебания в современной экономической политике на поверку являются следствием борьбы за собственность и контроль над финансовыми потоками. В активной дискуссии о судьбе стабилизационного фонда явно угадывается желание принять участие в управлении этими деньгами. Любопытно, что на стадии принятия концептуального решения о формировании стабилизационного фонда особых дискуссий о его целях и способах управления практически не было. Отчасти с этим связано то, что оказались не проработаны вопросы временного инвестирования средств фонда, их защита от инфляции. Острота споров стала резко нарастать по мере накопления в фонде миллиардов долларов.Несмотря на ряд мер либерального характера, реализованных в начале 90-х годов, и масштабную приватизацию роль государства в экономической и социальной сфере остается чрезмерно высокой. Государство продолжает напрямую участвовать в хозяйственной деятельности. Ключевую роль в основных секторах экономики играют государственные предприятия или компании с государственным участием. Среди них такие базовые для экономики России компании как «Газпром», «РАО ЕЭС», «ОАО РЖД», «Аэрофлот», Сбербанк, «Рособоронэкспорт» и другие гиганты. В руках государства сосредоточена подавляющая часть ВПК, по-прежнему составляющего весомую долю в промышленности России, и особенно в ее научно-техническом потенциале. Наряду с прямым участием в хозяйственной деятельности государство осуществляет перераспределение все возрастающей части финансовых потоков. Через бюджеты всех уровней аккумулируется и распределяется до 40% ВВП страны. «Перераспределение средств общества государством способствует их расхищению. Издержки перераспределения доходов намного превышают выгоды тех, кому предназначаются перераспределяемые средства» писали Р. Строуп, Дж. Гвартни в «Азбуке экономики». В большинстве развитых стран доля доходов консолидированного бюджета в ВВП снижается или остается стабильной, а в России в последние годы заметно растет. Так, в среднем в «зоне евро» с 2000 г. по 2005 г. доля ВВП, консолидируемой государством в бюджетах всех уровней снизилась с 47,1% до 45,7% , в странах ОЭСР – с 39,6% до 37,6%, в США – с 39,6% до 37,6%, а в России она увеличилась с 31,1% до 39,1%. Формально современный российский показатель примерно соответствует среднему уровню стран, входящих в ОЭСР, и даже несколько ниже, чем в среднем в странах ЕС. Однако, и уровень социальной защищенности граждан этих стран еще долго будет для нас недостижимым идеалом. Судя по направлениям налоговой политики на 2006-2009 годы, утвержденным Правительством, реальный уровень налоговый нагрузки будет в ближайшие годы возрастать.Наша внешне «приличная» по сравнению с развитыми странами налоговая нагрузка перестает выглядеть таковой, если сделать поправку на собираемость налогов и уровень теневой экономики. При расчете ВВП Росстат добавляет оценку деятельности теневой экономики примерно в 25% ВВП. Налоги при этом считаются по фактическому сбору. Таким образом, налоговая нагрузка на легальный сектор экономики России составляет 49-54% ВВП против 34-35% в США и 45-46% в Великобритании.Наше правительство гордится снижением номинальных ставок ряда налогов. Однако, реальный уровень налогообложения определяется не только и не столько ставками налогов, сколько правилами определения налоговой базы и комбинацией используемых налогов, затрагивающих один и тот же объект налогообложения. А вот здесь нам особенно далеко до цивилизованных стран.В начале нынешнего этапа налоговой реформы нам обещали, что на себестоимость можно будет относить все разумные с точки зрения ведения дел доказанные расходы. Увы, жизнь как всегда оказалась богаче.При тезисе о заинтересованности государства в развитии фондового рынка система налогообложения доходов от операций на нем свидетельствует об обратном. Так убытки от этих операций можно относить на расходы только в пределах полученных доходов. Если вы не профессиональный участник рынка ценных бумаг, то вам не удастся уменьшить свои налогооблагаемые доходы от операций с фондовыми ценностями на другие расходы вовсе.Сохраняется и такой анахронизм советской экономики как нормы затрат, устанавливаемые Минфином. Амортизацию, рекламу, расходы на командировки, расходы по привлечению заемного финансирования и ряд других можно относить на себестоимость не в размерах необходимых и обоснованных расходов, а лишь в пределах установленных чиновниками норм.Сущим грабежом выглядит налогообложение операций, связанных с основными средствами, особенно с недвижимостью. Так, если вы провели переоценку стоимости помещений, то она будет учтена при расчете налога на имущество, но не уменьшит налоговую базу по налогу на прибыль при продаже или мене помещений. При проведении обмена недвижимости или других основных средств по переданному собственному имуществу необходимо будет заплатить налог на прибыль, а стоимость полученного при обмене будет списываться на затраты, уменьшающие налоговую базу по прибыли, лишь через амортизацию. Зачесть входящий и исходящий НДС полностью также не удастся.Бухгалтерский и налоговый учет оказались у нас полностью оторванными друг от друга. Стало скорее правилом, чем исключением, когда, имея по бухгалтерскому балансу убытки, компания должна уплатить налог на прибыль. По оценкам американских компаний, работающих на российском рынке, за счет различий в правилах формирования налоговой базы по налогу на прибыль между Россией и США реальная ставка российского налога должна быть увеличена по меньшей мере в полтора раза.Возврат экспортного ндс уже стал притчей во языцах. В результате неумения чиновников отделить реальный экспорт от лжеэкспорта страдают законопослушные экспортеры. Особенно обременительны процедуры возврата экспортного ндс для поставщиков высокотехнологичной продукции, испытывающих в отличии от нефтяников дефицит оборотных средств.Зачет уплаченного ндс на практике также не прост. В частности, он разрешен только в том случае, если поставщик выставил вам счет-фактуру с указанием размера ндс. Таким образом, автоматически исключаются из зачета товары, приобретенные в розничной торговле даже при наличии кассового чека. Компании, оказывающие услуги как облагаемые, так и не облагаемые ндс (например, большая часть финансового сектора) должны разделять уплаченный ндс, принимая к зачету лишь часть его, в пределах доли предоставленных услуг, облагаемых ндс.По подоходному налогу уровень изъятий из налоговой базы у нас также несопоставим с другими странами. Это касается и имущественных вычетов, и расходов на образование и лечение, и благотворительности. Требуемые для представления документы сложны, а размеры вычетов крайне малы.Однако главная проблема нашей налоговой системы даже не в «косметическом» снижении налогов и несовершенстве расчета налоговой базы. Остаются глубоко неравноправными отношения налогоплательщиков и налоговых органов. Налоговое администрирование по-прежнему имеет карательный характер. Налоговые инструкции запутаны и медленно адаптируются к меняющимся налоговым законам. Пени и штрафы за налоговые проступки несоразмерно велики. Так, сумма налоговых претензий к Юкосу оказалась выше выручки компании за соответствующий год.Налоговые претензии к ряду известных компаний лишь вершина айсберга. Многие российские предприниматели действительно использовали законные и нелегальные схемы ухода от налогов. Беда в том, как эти претензии возникают и предъявляются. Презумпция невиновности забыта. Более того, претензии предъявляются и по тем эпизодам, когда налогоплательщик действовал в рамках существовавшего на тот момент законодательства. Его несовершенство – проблема государства, а не гражданина. Неравенство налоговиков и налогоплательщиков сохранилось не только де-факто, но и де-юре. Не дай Вам бог запутаться в многочисленных и противоречивых инструкциях и не доплатить налоги или даже авансовые платежи по налогам. Карающий меч фискальных органов в виде пени, штрафов, принудительного списания средств со счета, ареста имущества и банковских счетов падет на Вашу голову. Хорошо еще, если обойдется без уголовного дела. Никаких сверок расчетов и актов для этого не потребуется. При переплате налогов получить свои деньги обратно или зачесть их в счет уплаты других налогов можно лишь пройдя мучительную сверку расчетов с налоговой инспекцией. Бремя доказывания лежит на налогоплательщике. Деньги удастся вернуть по прошествии нескольких месяцев. Никакой компенсации за пользование чужими средствами, как это предусмотрено Гражданским кодексом, вы, как правило, не получите. Говорить о компенсации иных издержек, упущенной выгоды или морального ущерба не приходится.Ярким примером сложности получения полагающегося по закону является возврат «экспортного ндс». Даже по официальным данным его возврат при отсутствии претензий составляет 6-7 месяцев. В 2007 году введен заявительный, а не разрешительный принцип возврата экспортного НДС. На практике ситуация с возвратом не изменилась.Процедуры предъявления налоговых претензий, прописанные в нормативных документах, на практике выполняются редко. Сплошь и рядом, не получив решения налогового органа и, соответственно, право его обжаловать, предприниматель обнаруживает инкассовое поручение от налоговой инспекции к своему счету, которое законопослушный банк обязан исполнить в бесспорном порядке.Президент некоторое время назад позволил себе резкую оценку деятельности налоговых органов, назвав ее налоговым рэкетом. Правительству было дано поручение внести поправки в Налоговый кодекс, изменяющие налоговое администрирование в пользу налогоплательщика. Под этим предлогом Минфин даже отказался в ближайшее время обсуждать снижение НДС и ЕСН. Внесенные в Думу после долгих дискуссий поправки, в основном лишь ухудшают положение налогоплательщика. Де-факто проверки, которые предполагалось упорядочить, могут растягиваться на длительный срок и повторяться неоднократно, пусть и по решению вышестоящего органа. Даже лояльные правительству депутаты высказали немало критических замечаний по проекту. Однако изменения в Налоговый кодекс внесены почти полностью в варианте, предложенном правительством.В октябре 2006 г. обрели силу закона предложения президента, возвращающие бесспорный порядок взыскания недоимок, штрафов и пеней (правда, при небольших размерах задолженности). Это особенно опасно созданием очередного прецедента, поскольку данная норма противоречит конституционным положениям о возможности изъятия собственности лишь в рамках судебных процедур.Более того, ВАС занял в последнее время по вопросам налогового администрирования позицию, которая в большинстве случаев ухудшает положение налогоплательщика. Так, указанное бесспорное взыскание по мнению ВАСа может осуществляться не 60 дней, а три года.Хотя налоговая система еще не устоялась, властью регулярно озвучиваются революционные идеи по ее изменению. Так, зам. Министра экономического развития и торговли А. Шаронов предложил вообще заменить подоходный налог налогом на имущество, а аудитор Счетной палаты В.Пансков – платить подоходный налог по месту жительства. Начальник эксперного управления администрации президента А.Дворкович рекомендует заменить НДС налогом с продаж. Минфин со следующего года предлагает вновь дифференцировать НДПИ и акцизы на бензин. В каждом из этих предложений, вероятно, есть что-то рациональное, но стабильность налоговой системы главный залог ее эффективности.Два слова о стабильности покупательной способности национальной валюты. В конце концов экономика может адаптироваться и к снижающемуся курсу рубля и к растущему. Смущает лишь постоянная смена приоритетов наших финансовых властей в политике валютного курса.Что касается инфляции, то при постоянных разговорах о борьбе с ней именно государство само в первую очередь подстегивает рост цен, что легко видеть из соотношения динамики общего индекса потребительских цен и темпов роста регулируемых или контролируемых государством тарифов, в том числе на продукцию естественных монополий и услуги ЖКХ. Как следует из прогноза МЭРТ в ближайшие три года эта практика будет продолжена. Наиболее тяжелым бременем подобная структура динамики цен ложится на малообеспеченные слои населения.Однако и конкурентоспособность российской промышленности в целом устойчиво снижается. Так, с 1999 г. по 2004 г. индекс конкурентоспособности промышленности с учетом укрепления реального курса рубля, эффекта повышения цен производителей и роста издержек снизился почти в 3,5 раза. В последние два года эта тенденция явно усилилась.В целом по оценкам доклада всемирного экономического форума по сводному индексу конкурентоспособности Россия находилась в 2006 г. на 62 месте в мире (в 2005 г. – на 53 месте).Как указывалось выше, по расчетам FraserInstitute (доклад «Экономическая свобода в мире») Россия по уровню экономической свободы, который является синонимом хорошего инвестиционного климата, находится на 120 месте в мире и в последние 5 лет его уровень почти не меняется. Как показывают исследования авторов доклада, именно в странах с высоким уровнем свободы лучше ключевые параметры социально-экономического развития - от темпов экономического роста и до продолжительности жизни. Замечу, что в президентском послании парламенту 2006 года решение демографической проблемы было объявлено одним из главных приоритетов экономической политики.В результате темпы роста инвестиций в основной капитал в последние два года почти не увеличиваются и характеризуются крайней нестабильностью. Среди иностранных инвестиций преобладают кредиты. Фактически под видом иностранных инвестиций приходит преимущественно российский капитал, ранее вывезенный за рубеж.Инвестиционный климат станет благоприятным лишь тогда, когда реально возобладает принцип «в экономике разрешено все, что не запрещено законом».
Обсудить новость на Форуме
