16:30 07.07.2008 | Все новости раздела "Правое дело / Союз Правых Сил"
Евгений Ясин: О зарождении бюджетного федерализма
Радио «», 03.07.2008
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Вы слушаете «Эхо Москвы», здравствуйте, у микрофона Нателла Болтянская и Евгений Ясин, здравствуйте, Евгений Григорьевич.
Е. ЯСИН: Здравствуйте.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: В нашей студии сегодня в прошлом первый заместитель председателя ЦБ РФ, заместитель министра финансов РФ Сергей Алексашенко, здравствуйте, Сергей Владимирович.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Добрый вечер.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: И говорим мы с вами о зарождении бюджетного федерализма. Я позволю себе начать с вопроса, который нам пришел от Геннадия из Перми. Зарождение бюджетного федерализма в России было цивилизованным или каким?
Е. ЯСИН: Я помню то время, когда вообще я понятия не имел о том, что существует какой-то бюджетный федерализм. Поэтому говорить о том, что в не цивилизованной экономике может зародиться какой-то цивилизованный бюджетный федерализм, говорить трудно. Я помню, как мы были приглашены вместе с Сергеем Владимировичем, тогда мы работали в комиссии Леонида Ивановича Абалкина, комиссии по экономической реформе, был это 91-й год. Мы поехали на семинар Всемирного банка, посвященному как раз бюджетному федерализму.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Это был Советский Союз, самое начало распада после событий в Прибалтике, наши танки у телецентра.
Е. ЯСИН: Я старался вникнуть и я понял, что это безумно сложная вещь, про которую я вообще ничего не понимаю. Но самое главное было не в этом. Потом какое-то время имели для того, чтобы разобраться в этом, и первый человек в стране, который этим делом всерьез занялся, это как раз господин Алексашенко. Он был заместителем министра финансов с 93 года, одна из задач, которой он занялся в том, я бы сказал, бедламе, который был, в том беспорядке, в том, чтобы наводить этот порядок, причем наводить его по-новому, т.е. так, как это соответствовало бы требованиям и рыночной экономики, и нормальной федеративной политической системы, потому что как раз в этом году была принята новая конституция и т.д. Поэтому я считаю, что мы должны знать тех людей, которые в 90-е гг. начинали выстраивать эту систему, поэтому я и пригласил Сергея Владимировича, я хочу, чтобы он, действительно, нам рассказал.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Отчитался.
Е. ЯСИН: Как это было.
С. АЛЕКСАШЕНКО: На самом деле, спасибо за представление, но отвечая на вопрос нашего слушателя, как ни странно, я бы с вами поспорил. Мне кажется, что зарождение бюджетного федерализма было как раз у нас в стране цивилизованным, потому что к 93-му году в России даже не существовало такого понятия, как единство бюджета. Когда я пришел в министерство финансов и начал смотреть, что же там с этим делом устроено, то выяснилось, что бюджета как единого документа, его просто не существует, что есть бюджет, который утверждается Верховным советом, но помимо этого там есть валютный бюджет, помимо этого есть еще куча разных всяких фондов, подфондов, субфондов и разовых решений премьера или президента, в основном, президента, о расходовании тех или иных денег. Жизнь в министерстве финансов, она строилась по тяжелому графику, потому что каждый день у каждого заместителя министра, у каждого директора департамента стояла здоровенная очередь посетителей, которые приходили с разного рода записками, с разного рода резолюциями и говорили, что им всем нужно денег. Министерство финансов, соответственно, должно было все это дело как-то утрясти. Но когда была, о чем сказал Евгений Григорьевич, была принята конституция, когда вроде как государственное устройство стало более-менее понятным, то в 94 году, когда мы проводили анализ бюджета, мы поняли достаточно быстро, что основное время уходит как раз на переговоры с региональными лидерами, с руководителями регионов, с руководителями областей, республик. Их требования, они наиболее жесткие, потому что 80% всех решений принималось по обращениям регионов. Понятно, что в стране, где существует 89 субъектов, и каждый субъект будет хотя бы три раза в год заходить к президенту, еще пять раз в год заходить к премьеру, как минимум, то понятно, что весь Минфин будет на этом деле только страдать. Как раз возникла возможность, т.к. не было никакой системы, возникла возможность построить некую попытку, некую цивилизованную систему, в хорошем смысле научного подхода, мы взяли, в министерстве финансов была создана специальная группа, объединили, создали некую модель консолидированных расходов и попытались все это дело описать формулой. Поэтому такой короткий вопрос, было ли цивилизованный, мы попытались создать формулу, после чего…
Е. ЯСИН: Стало ясно, что в нее ничего не лезет.
С. АЛЕКСАШЕНКО: На самом деле, в формулу лезло, Россия же вообще страна специфическая, нам сравнивать себя не с кем, у нас из 89 регионов меньше 10 регионов было регионами-донорами, т.е. теми, у кого бюджетные доходы на территории превышали расходы. Остальные 80 с лишним субъектов, они все жили на дотации. Уровень дотаций варьировался от 10-15% и до 95-96%.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Т.е. получается, что задача была, в какой-то степени, если угодно, разработка правил?
С. АЛЕКСАШЕНКО: Да, бюджетный федерализм – это правила, по которым деньги федерального бюджета выделяются в регионы, потому что Россия, на самом деле, мы с Евгением Григорьевичем перед передачей обсуждали, Россия, собственно говоря, и тогда находилась на неком переходном этапе между централизованным государством и федерацией, потому что у нас, в отличие, скажем, от Америки, где каждый штат или графство, оно имеет право вводить свои налоги, у нас все налоги вводились централизованно, по закону федеральному.
Е. ЯСИН: В связи с этим хочу сказать, что тогда была такая ситуация, что доверить разработку собственных налогов и сборов каждому субъекту федерации было невозможно, потому что для этого нужна определенная квалификация, создание определенного аппарата. Этого ничего не было, поэтому тогда принятие некой системы налогов, которая утверждалась на федеральном уровне, потом доводилась, все правила доводились, было неизбежно. Это в каком-то смысле было платой за то, что никогда в России не было децентрализованного порядка. Поэтому если бы тогда меня спросили, можно ли, предположим, сделать так, чтобы регионы сами себе устанавливали какие-то налоги, например, даже установлен некий список налогов, размер налога на прибыль относится к их компетенции, они сами устанавливают ставку, я бы сказал – нельзя, потому что тогда другая была ситуация. Но сейчас мы попали в другую ситуацию, у нас был спор с Сергеем Владимировичем, я думаю, что мы к нему еще вернемся чуть позже.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Вы знаете, что если верить нашим любезным обывателям, то в какой-то момент сложилась такая система, что, дескать, центр жирует, жировал за счет регионов. Это все ерунда на палочке?
С. АЛЕКСАШЕНКО: Нет, давайте так говорить, что центр или вообще все государство жирует за счет налогоплательщика.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: С этого надо начинать и заканчивать.
С. АЛЕКСАШЕНКО: С этого надо начинать, что в силу тех особенностей, о которых сказал Евгений Григорьевич, у нас практически все налоги, по крайней мере, все основные налоги, они устанавливаются на федеральном уровне. Потом уже федеральным законом принималось решение о так называемом расщеплении доходов, какая часть НДС идет в региональный бюджет, какая часть налога на прибыль идет в федеральный бюджет, как делится подоходный налог, как делится налог на имущество и т.д. Т.е. сказать, регион, он вообще здесь ни при чем, делились деньги, которые платят налогоплательщики в консолидированный бюджет. Это такое базовое различие нас, скажем, и американской системы, где налогоплательщик отдельно платит в федеральный бюджет, отдельно платит в региональный бюджет по разным законам, по разным основаниям.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Сергей Владимирович, давайте, огласите, что называется, все варианты развития, которые существовали, все различные варианты различных бюджетных федерализмов. Американский вы назвали.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Я боюсь, что если мы сейчас полезем в технические детали, наши слушатели уснут, потому что время позднее. Самое интересное, наверное, нужно говорить о том, как это воспринималось, потому что, собственно говоря, то, что напридумывалось в Минфине, наверное, вещь не самая интересная, потому что к тому времени у нас уже существовала ГД, у которой были достаточно большие полномочия с точки зрения рассмотрения и утверждения бюджета, у нас существовал полноценный СФ, где были представители регионов, которые имели право вето. Самое интересное состояло в том, что когда недовольство старой системы, когда каждый регион получал из центра столько, сколько мог выбить, оно было практически повсеместным. И как ни смешно звучит, все регионы поддержали введение такой единой системы, что да, давайте установим единые правила, как мы делим налоги, как мы делим расходы. Все выступили «за». Более того, подавляющее большинство регионов высказалось за то, чтобы ввести единую формулу, потому что каждый хотел в этой группе…
Е. ЯСИН: Все-таки скажи, скучно, не скучно, скажи, какая формула примерно, что вы заложили? Потому что, с моей точки зрения, правила с самого начала нельзя было установить. Все поприветствовали, казалось, что это полезно, но какая формула, твой вклад?
С. АЛЕКСАШЕНКО: Евгений Григорьевич, знаете, вклад человека, который написал правила дорожного движения, как описать, в чем его вклад? Он описал правила, соответственно.
Е. ЯСИН: Так в чем?
С. АЛЕКСАШЕНКО: Работа Минфина состояла в том, чтобы договориться, создать некий подход, есть расходы, не знаю, прошерстить все расходы регионов, субъектов федерации, условно говоря, каждому губернатору полагается «Мерседес» или в богатом регионе полагается «Мерседес», а в бедном регионе «Жигули»? Какой автомобиль заложить в бюджет? Условно говоря, сколько секретарш положено вице-губернатору.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Это же не самое главное.
С. АЛЕКСАШЕНКО: А сколько учителей должно быть в школах?
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Другой вопрос.
С. АЛЕКСАШЕНКО: А сколько школ должно быть на 1 000 жителей? А должен ли быть региональный музей, а должен ли быть региональный театр, а должен ли быть областной университет? Как их подсчитать, кому сколько, какие расходы каждого регионального бюджета, ведь, на самом деле, я бы сказал так, что эта работа по бюджетному федерализму, по внедрению бюджетного федерализма была первой настоящей ревизией расходов региональных уровней, потому что на переходе от Советского Союза, на развале Советского Союза, 92-93-й гг. в России, они привели к тому, что какое-либо понимание, на что тратятся деньги, оно исчезло вообще. Т.е. никто какого-то анализа, внятного анализа, сравнения, кому сколько можно тратить, вообще какие расходы являются экономически целесообразными, я бы здесь просто немножко в сторону ушел, что параллельно с этим велась работа в Минфине вместе с ГД о новой бюджетной классификации. Т.е., собственно говоря, как анализировать бюджет, какие статьи, экономическая классификация, эта работа, она была наведением некого порядка и анализа того, на что тратятся деньги. Договоренности с субъектами федерации, какие расходы мы будем принимать в эту формулу.
Е. ЯСИН: Как раз такой очень важный момент, потому что должно быть ясно, что в каком-то смысле именно тогда, в 94 году, нужно было заниматься самой простой работой по наведению порядка, потом говорили о том, что идет речь о разграничении полномочий, это все уже в 2000-е гг. было, но первые шаги были сделаны тогда. Не в том дело, что при советской власти вообще ничего не было, там тоже было и т.д., но постольку, поскольку все было централизовано, все решалось в таком порядке после утверждения ЦК КПСС, Госплан или Минфин расписывал эти вещи, на этом устанавливались стройки, все сначала делалось в натуральном выражении, потом делилось.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Мы сейчас сделаем перерыв на новости, а затем продолжим программу «90-е – время надежд».
НОВОСТИ
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Вы слушаете «Эхо Москвы», Евгений Ясин, Нателла Болтянская, мы продолжаем разговор с Сергеем Алексашенко о бюджетном федерализме, о том, как, собственно, он строился и во имя чего. Надо сказать, что наши слушатели делятся на две категории, как обычно, одна считает, что все было правильно, а другая считает, что либералы разворовали Россию. Я вторых даже не комментирую.
Е. ЯСИН: Я так думаю, что нужно сказать, прежде всего, что было просто трудно. То, чем занимался тогда Алексашенко, это можно было сравнить с разгребанием Авгиевых конюшен. Я не знаю, сколько времени он работал и какие у него были возможности тогда украсть, я просто себе не представляю. Но то, что это было положено начало того, что есть в любой цивилизованной стране, это точно. Здесь я все-таки хочу вернуться к тому, что есть определенные системы, о чем нам рассказали на семинаре в Дели, мы ничего про это не знали, потому что этому нас не учили, это система унитарная, она и была в Советском Союзе, когда все деньги полностью концентрировались на росписях министерства финансов, распределялись, столько в бюджет такой республики, в бюджет такой республики, там дальше по иерархии области и т.д. Более или менее принимались решения о том, если что строить, то за чьи деньги это все решалось, решалось именно в таком, когда решалось под лоббистским каким-то влиянием, то приезжали люди из регионов, толклись в коридорах или Госплана, или ЦК, или Минфина, или ходили по кругу всюду. Собственно, в этом и заключалась работа по составлению бюджета и распределению его. Это, если хотите, носит научное название унитарная бюджетная система. Если вы имеете дело с более цивилизованным государством, там, конечно, эти лоббистские усилия и хождения по кабинетам и т.д.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Минимальные?
Е. ЯСИН: Они меньше, но они все равно есть, потому что моя точка зрения такая, что точные правила, такие, которые бы всегда всех устраивали, невозможны. Просто жизнь не укладывается, даже возьмете такую упорядоченную страну унитарную, как Франция, все равно там есть местные налоги, там есть своя система федерализма, но она все равно централизована.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Евгений Григорьевич, давайте оговоримся об определениях, что бюджетный федерализм, он относится к федеративным государствам. Франция – унитарное государство, там нет никакого бюджетного федерализма, там все централизованно.
Е. ЯСИН: Согласились.
С. АЛЕКСАШЕНКО: На самом деле, введение любых правил, в том числе, и в России в рамках, в России же была федерация, реально по конституции 93 года была федерация, где у регионов были большие полномочия, прописанные в конституции.
Е. ЯСИН: Но она вообще-то и до этого была федерацией в составе Советского Союза.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Советский Союз – отдельная история.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Такая была суверенная демократия.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Социалистическая демократия.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Специальная такая федерация.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Правильная демократия была, да, и федерация была правильная. Конечно, вы правы, когда вы говорите, что ни одна формула, ни одна схема не может описать, идеально подойти к стране, тем более стране из 89 субъектов, потому что какую федерацию ни возьмите, Швейцарию возьмите, Канаду возьмите, США самое близкое, там 50 штатов. Но 89, т.е. когда мы на этом семинаре или потом рассказывали, что в России 89 субъектов, то все хватались за все, что только можно, за все части тела, говорили – а никак нельзя сократить количество субъектов, тогда вам будет намного легче планировать бюджетные расходы. Проблема состояла в том, чтобы не все 100% расходов принимались индивидуальными решениями, попытаться максимальный объем бюджетов поделить на основании формулы, 95, 97, 99%. Понятно, что ни одна формула, она не может описать всех условий, когда у вас один регион получает 10% дотацию, а другой – 96, не бывает такой формулы. Когда в одном регионе есть огромное количество промышленных предприятий, а в другом нет экономики вообще. Вспомните, как раз в это же время была создана Ингушская республика, у которой государственных структур даже не было как таковых, она выделилась из состава.
Е. ЯСИН: Столицы не было.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Столицы не было, там нужно было все строить.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Т.е. как нормальная семья, кого-то надо кормить, а кто-то зарплату в дом приносит, так?
С. АЛЕКСАШЕНКО: Да, и нужно договориться о правилах дележа.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Кому первому, сапоги дочке или джинсы сыну, так?
С. АЛЕКСАШЕНКО: Не совсем так, кому сколько отдать, в отличие от семьи, это кому первому. Когда вы общаетесь с регионами, то нужно всем, потому что вы не можете в одном регионе решить какие-то проблемы, другому сказать – вы знаете, вы подождите, вам в следующем году дадим, а в этом году вы как-нибудь так проживите на подножном корму, что у себя найдете, вы понимаете, что 50% бюджета тут же рухнет.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: А как вообще в итоге, какие правила были приняты?
С. АЛЕКСАШЕНКО: Одно из базовых правил, которое было принято, которое, собственно говоря, с тех пор закрепилось в российском бюджетном процессе, это то, что основное количество налогов, в РФ было много, по-моему, чуть ли ни три десятка было, все-таки поделили на налоги федеральные, которые идут в федеральный бюджет, налоги, идущие в региональный бюджет, налоги, идущие в местные бюджеты. Но осталось три основных налога, которые, собственно, дают львиную долю поступлений, это НДС, налог на добавленную стоимость, налог на прибыль и подоходный налог в тот момент. Их делили между уровнями бюджетов. Это была некая формула расщепления, с тех пор, собственно говоря, сейчас это осталось только, насколько я понимаю, налог на прибыль. Потому что НДС теперь ушел полностью в федеральный бюджет, а подоходный налог ушел в региональный бюджет. Это было такое самое базовое правило, которое, что называется, заложило вообще основы бюджетной самостоятельности, потому что после этого каждый субъект РФ, он уже имел точное понимание того, сколько у него, какие доходы закладывать в свой план бюджетный.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: А могу я попросить Евгения Ясина вылезти на секундочку из 90-х и сопоставить с тем, что происходит в 2000-е?
Е. ЯСИН: Я должен сказать так, что в 90-х все-таки были какие-то правила найдены, но ситуация была такая, что все равно раз делили, то какая-то часть оставалась, каждый надеялся, он же был недоволен, что он пойдет и будет добиваться, и он выбьет. Поэтому правила нарушались сплошь да рядом. Что дальше происходило в 2000-х и происходит, это то, что происходит централизация. Я почему и хотел рассказать об этих системах, меня правильно Сергей поправил, потому что я заговорил про Францию, которая не является федерацией, но суть дела заключается в том, что если у вас есть номинально, формально есть федерация, то у вас все равно может быть унитарная налоговая система, где все опять собирается до кучи и распределяется. В 90-х был довольно большой, высокий уровень децентрализации. Примерно 50% налогов сразу поступало в бюджеты соответствующих уровней, т.е. в региональные и местные бюджеты. 50% концентрировалось в федеральном бюджете, затем какая-то часть еще выделялась в виде трансфертов регионам на выравнивание бюджетной обеспеченности. Но дальше, в 2000-е гг., началась централизация. Скажем, уже к 2003-2004 году у вас уровень централизации бюджетных доходов в федеральном бюджете составил примерно 55%, а где-то 40% - это оставалось, 55%, да, концентрировалось и 40% оставалось, сразу поступало в бюджеты субъектов и муниципальных образований. Но тратить все равно нужно на местах. Поэтому потом, в конце концов, когда вы смотрите на расходы, то получается все равно такое же распределение, какое было и раньше примерно. Но власть по делению этих доходов, она опять сконцентрировалась, в значительной степени, в центре. Мы сейчас уже наблюдаем процесс небольшой, незначительной децентрализации, потом определенной формализации распределения этих трансфертов, но они до конца не распределены. Я здесь хочу обратить внимание на одну важную вещь. На самом деле, это небезразлично, делить сверху или чтобы люди получали каким-то образом деньги, которые они заработали, поэтому я хочу обратить внимание на то, что наряду с унитарной системой или с кооперативным федерализмом, как в Германии, где центр и земли просто ведут переговоры и договариваются, какие налоги как расщепляются и т.д., есть система, которая Сергею, по-моему, не очень нравится, американская, которая называется конкурентным федерализмом, где каждый штат имеет право устанавливать, и штат, и города, собственные налоги и сборы. При этом каждый из них старается в большей степени привлечь бизнес, предложить какие-то увлекательные проекты и т.д. и т.п. Возникает инициатива этих штатов и городов. Почему это важно, эти различия, различия такие, у нас очень большие различия между регионами в части дифференциации доходов и бюджетной обеспеченности. Бюджетная обеспеченность – это насколько те статьи, которые должны финансироваться из бюджета, обеспечены соответствующим финансированием. Действительно, возникает это различие в десятки раз. Поэтому во времена, близкие к тем, когда в Минфине работал Алексашенко, там Владимир Анатольевич Петров, я помню, предложил такую схему, что сначала мы просто выделяем деньги тем, у которых никаких надежд нет. Просто даем и все. Скажем, Дагестан или Ингушетия или Тува, они вообще ничего не имели, потому что та промышленность, которая у них была…
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Т.е. накормить голодных?
Е. ЯСИН: Надо, да, накормить, это первое, укладывали первый слой, потом начинали применять какие-то правила. На мой взгляд, все-таки это был первый шаг к порядку, но такой все-таки довольно сомнительный. Сейчас самое интересное, что все те же самые проблемы сохраняются. Там, конечно, может быть и больше порядка, там больше устоялось, меньше людей стоят для того, чтобы урегулировать свои бюджетные вопросы. Что касается городов, они уже не ездят в Москву, они торчат, кроме Москвы, Петербург, они торчат в своих самых областных центрах, республиканских столицах, там договариваются. А принцип губернаторов такой, что им ничего не оставлять. Т.е., скажем, в смысле своих доходов чтобы не было, что они все получали из регионального бюджета. Почему, потому что если я делю, значит, я влияю, это моя власть, понимаешь, и сколько бы ни говорил, скажем, сейчас Минфин, что мы обеспечили высокую степень выравнивания бюджетной обеспеченности, хорошо, какой ценой? А ценой такой, убийством ответственности, убийством инициативы, т.е. вы могли быть дать людям искать самим, они, скажем, хотят построить больницу, пускай они назначат сбор, пускай проголосуют со своим населением, решат, что строить. Нет, вы должны ехать, выбивать это в Москве или выбивать это в Самаре или выбивать это где-то еще в какой-то местной столице. В этом заключается работа. Если мэр выбивает деньги где-то не из избирателей, а он выбивает деньги в Самаре или в Москве, так и нужно ему смотреть на начальника в Самаре или в Москве, а не на тех, кто за него, вообще говоря, голосует. Поэтому этот спор, вы помните, был такой, выбирать мэров или не выбирать мэров. В конце концов, правильно решили, что нужно выбирать. Но, с другой стороны, мэры полностью зависят от губернаторов. Просто для информации, сегодня доходы местных бюджетов, которые поступают из собственных источников, составляют примерно 5% этих бюджетов, а остальное – это подачки, это трансферты. Но если трансферты, причем под это дело подведена такая глобальная, я бы сказал, база, это что все обязанности должны быть профинансированы, поэтому вам выделяются деньги в соответствии с переданными вами государственными полномочиями. Передают полномочия, под них выдают деньги, это такой порядок у нас сегодня. Моя точка зрения такая, я вообще против всяких изменений налоговой системы, но я бы сегодня перешел к конкурентной системе. Может быть, не прямо сегодня, но подготовился бы и перешел, потому что, может быть, даже так, не сразу для всех, тут есть, можно допустить какую-то дифференциацию. Я знаю, например, что в нескольких городах имеются, еще не разрушены серьезные системы местного самоуправления. Есть активность населения, дать возможность, пускай они сами решают, за то, что они имеют прочную экономику и хороший бюджет, им такую возможность предоставить надо было бы. Я уже говорил не один раз о городе Дзержинске под Москвой, где мэра убили в 2006 году.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Доркин, по-моему.
Е. ЯСИН: Да, Доркин Виталий Иванович, там у него был такой порядок, что он поднял инициативу людей, им можно было это доверить. Есть еще такие города, где можно это сделать.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Евгений Григорьевич, я вспоминаю, вы хорошо затронули эту тему конкурентного федерализма, то, что есть в США, мы обсуждали эту тему, введение, отдать вообще широкие полномочия по введению местных налогов на уровне местных органов власти или регионов. Вы знаете, на чем мы сломались, мы сломались на единстве налоговой службы. В Америке местные налоги или налоги штатов собирает отдельная налоговая служба. Вспомните начало 90-х, мы федеральную налоговую службу не могли заставить работать, потому что там люди не понимали, что от них требуется, потому что опять мало кто помнит, но в Советском Союзе налогов не было. В Советском Союзе каждому предприятию говорили – ты отдай столько. Был единый для всех подоходный налог 12%.
Е. ЯСИН: А после этого отчисления от прибыли, которые планировали.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Отчисления от прибыли индивидуальные.
Е. ЯСИН: Да, совершенно.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Их не было, в начале 90-х, в 93-м г. на второй год независимой РФ представить себе, что во всех 89 регионах у нас тут же появятся параллельные, есть федеральная налоговая служба, появится налоговая служба в каждой отдельной области, честно говоря, мы четко понимали, что это невозможно. Сейчас, если уж говорить, мы перешли к 2000-м, то у меня оценка другая. У нас бюджетный федерализм, по большому счету, исчезает. Мне кажется, что мы все больше и больше с точки зрения бюджетного процесса превращаемся в унитарное государство.
Е. ЯСИН: Я про то же самое говорил.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Да, поэтому говорить о каких-то правилах, их смысл исчезает.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Ну что, если в одном месте вертикаль построили, то, наверное…
С. АЛЕКСАШЕНКО: Тогда предоставление полномочий…
Н. БОЛТЯНСКАЯ: …слово «федерация» уберите.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Уберите, да, и у вас все будет в порядке, тогда в унитарном государстве местные налоги, они не вписываются в практику. Не бывает такого.
Е. ЯСИН: Это правда, но я хотел бы просто отметить одно обстоятельство, то, что говорит Сергей относительно 90-х, он абсолютно прав. Я полностью согласен, что тогда такую децентрализованную систему строить было нельзя, мы не могли, действительно, реализовать какую-то схему, которая обеспечила бы большую самостоятельно регионов, городов, активизацию инициативы граждан и т.д., это было невозможно. Мы технически были не готовы, экономика была разваленная, рассчитывать на то, что, невозможно было собрать налоги, это была колоссальная трудность. Поэтому тогда это было сделать нельзя. Сейчас ситуация другая, сейчас мы не страдаем от такого безумного дефицита денег, они есть, но, правда, есть они, может быть, в одних регионах больше, чем в других, я не отрицаю перераспределения. Это в такой стране, как Россия, все равно необходимо. Но просто вопрос в том, как построить.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Правила, опять же.
Е. ЯСИН: Да, какие правила. Правила выстроить можно. Но первое правило должно быть такое, что вы, мое мнение, сегодня, мне кажется, или завтра хотя бы это можно сделать, чтобы они имели право устанавливать собственные налоги. Тогда появляется ответственность перед гражданами у власти местной, появляется инициатива.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Объясните, пожалуйста, исторически так сложилось, что в России существовали и существуют регионы-доноры и регионы…
С. АЛЕКСАШЕНКО: Реципиенты.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: …реципиенты, потребители, я слово подобрала, но ведь, наверное, это неправильно?
С. АЛЕКСАШЕНКО: Это правильно, во всем мире так. Вы знаете, у вас есть разные, Федеративная республика Германия, богатое государство, существенно богаче, чем РФ, даже до объединения с Восточной Германией там были земли более богатые или более бедные. А теперь, когда в начале 90-х гг. они присоединили восточные земли, разрыв еще больше.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Сильный разрыв.
С. АЛЕКСАШЕНКО: На самом деле, это было тяжелым потрясением для тех стран, для бедных регионов Западной Германии, потому что неожиданно выяснилось, что в новой стране они уже не бедные.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Они не самые бедные.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Они уже богатые, они уже не реципиенты, а они уже доноры, они уже должны давать деньги на федеральные программы. Это было большое потрясение такое для них, когда оказалось, что есть, появились новые земли, которые существенно беднее, чем они.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: При, в общем, относительно, скажем, не беря сейчас Восточную Германию, при относительно, скажем так, идентичном уровне развития.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Конечно.
Е. ЯСИН: Более или менее.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Согласитесь, сопоставить Москву…
С. АЛЕКСАШЕНКО: …и Ингушетию невозможно, да.
Е. ЯСИН: Это самая принципиальная трудность, но вопрос заключается в том, у каких-то депрессивных регионов или регионов-реципиентов есть какие-то стимулы, чтобы выбраться из этой ситуации?
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Перестать быть таковыми.
Е. ЯСИН: Да, чтобы как-то усилить свою экономику, привлечь какие-то капиталы, предложить какие-то.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Я вам скажу, Евгений Григорьевич, т.е. я, конечно, глубоко не профессионал, но это тезис, к которому я постоянно, к вашему, цепляюсь, что если взять ту же Туву, то там уникальные с точки зрения культурологии, природы места, дорог нет. Может, туда бы и поехали, дорог нет, инфраструктуры нет.
Е. ЯСИН: Я не знаю, мне кажется, что мы можем там построить железную дорогу, автомобильная дорога там есть, ее можно улучшить и т.д. Но, вообще говоря, я себе представляю так, что до присоединения к России Тува жила на самообеспечении при очень низком прожиточном уровне, бедная была страна. Я вспоминаю, я встречался с бывшим президентом этой республики Аржаковым, он мне рассказывал, как они жили, что у них была своя культура, эта культура вся была разрушена после присоединения. Большевики сказали – так, что вы тут собираете кизяк или дрова.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Лампочку Ильича даешь.
Е. ЯСИН: Мы вам привезем уголь или мы тут будем добывать уголь, мы вам построим электростанции, все, на самом деле, это было сделано. Многое было сделано. Но выяснилось, что традиционный уклад жизни был разрушен, и люди самостоятельно жить не могли. А там та промышленность, которая там была, в общем, она не в состоянии была кормить республику.
С. АЛЕКСАШЕНКО: На новом уровне потребления.
Е. ЯСИН: Да, на новом. А в 90-е гг. еще и вся эта промышленность села.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Вопрос от Давида, а есть ли финансовые затраты при трансферте финансов из центра в регионы?
С. АЛЕКСАШЕНКО: Затраты? Минимальные, с точки зрения сколько времени нужно, чтобы оформить одну платежку из федерального казначейства в региональное. Это смешно об этом говорить.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Человек, видимо, сидит и пытается.
Е. ЯСИН: Сформулировать.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Вы знаете, если вы договорились о правилах, если у вас в федеральном бюджете прописаны правила, по которым формируются отчисления, трансферты из федерального бюджета в региональные, если написано, что область получает 3 млрд. 157 млн. 299 руб. в месяц, то, соответственно, федеральное казначейство каждый месяц оформляет такую платежку.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Понятно, да.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Собственно говоря, дальнейшая работа, она техническая.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Способ…
Е. ЯСИН: Все-таки я бы сказал так, что мы постепенно становимся цивилизованным государством, потому что если признано, что мы федерация, можно спорить, может быть, Россия не должна быть федерацией, я лично уверен, что она должна быть федерацией, она слишком велика, слишком разнообразные условия, поэтому каждый субъект федерации должен строить свою жизнь самостоятельно. Не полностью самостоятельно, но все-таки в значительной мере самостоятельно создавать условия для собственного развития. Перераспределение, определенные трансферты абсолютно необходимы, потому что нужно обеспечить сравнимый уровень образования, сравнимый уровень охраны здоровья, сравнимый уровень пенсионного обеспечения, это единое, государство одно. Поэтому эти вещи должны быть едиными. Но на это нужно давать, может быть, целевые трансферты, а не вообще на поддержание бюджетной обеспеченности, потому что если поддержание бюджетной обеспеченности, вы не в состоянии это все проверить, проверить квалифицированно, конечно, послать инспекторов, чтобы они там следили, это все делается, казначейство следит.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Установить порядок.
Е. ЯСИН: Да, это очень тяжелая работа. А хотелось бы, чтобы все-таки было больше самостоятельности, чтобы на местах люди сами считали деньги, которые они заработали.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Евгений Григорьевич, мне кажется, это такая очень тема, глобальная.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Сергей Владимирович, вам все равно минута на заключительное.
С. АЛЕКСАШЕНКО: Я понимаю, да, осталось несколько секунд, мне кажется, что мы вплотную подошли к той теме, которая говорит вообще, у нас федерация или нет, сегодня можно ли говорить о бюджетном федерализме, у нас унитарный бюджет при государственной федерации. Мне кажется, что нельзя, так же, как нельзя было построить коммунизм в одном отдельно взятом колхозе, также нельзя в одном отдельно взятом городе ввести правила прозрачности бюджета. У нас на федеральном уровне бюджет не прозрачный, ГД его практически не обсуждает, когда бюджет принимается за две недели в четырех чтениях. Мне кажется, мы подошли к более серьезной теме, которая уже даже не тема бюджетного федерализма. Если мы строим федерацию, если Россия будет оставаться федерацией, то бюджетный федерализм неизбежен. Рано или поздно мы к этому придем на новом его витке. Если мы будем унитарным государством, тогда он нам и не нужен.
Е. ЯСИН: Все-таки я думаю, что нужен, начало ему положено в 90-е гг.
Н. БОЛТЯНСКАЯ: Я благодарю Сергея Алексашенко, напоминаю, что это программа «90-е – время надежд», которая выходит в эфир по четвергам на прежнем месте после 22 часов. Спасибо.
Обсудить новость на Форуме