15:45 15.05.2008 | Все новости раздела "Правое дело / Союз Правых Сил"
Андрей Нечаев: Дежавю либеральной экономической программы
Проект концепции социально-экономического развития России до 2020 года напоминает красивую сказку с сильным либеральным оттенком. Про либерализм программы чуть позже, а вот многие ее целевые установки иначе как сказочными и не назовешь.
Средняя продолжительность жизни в 75 лет уже через 12 лет, достижение ВВП на душу населения 70% от уровня наиболее развитых стран (против нынешних 42%), среднемесячная заработная плата в 2700 долл. – эти и другие цели программы, как минимум, суперамбициозны. Впрочем, без амбиций с подобной программой не стоило и затеваться. Главное, чтобы амбиции были здоровыми и не превращались в фантазии.
Цифры продолжительности жизни у профессиональных демографов, как «отче наш» повторяющих тезис о сильной инерционности демографических процессов, вызывают скептическую улыбку. Но вернемся к более близкой нам макроэкономике.
Предполагается, что за годы реализации программы ВВП России вырастет в 2,25 раза, что с учетом намеченного роста населения до 145 млн. человек означает увеличение среднедушевого ВВП в 2,18 раза. Легко посчитать, что объявленный выход по этому показателю на уровень 70% от среднего по странам ОЭСР означает, что наши прогнозисты оставили им возможность развиваться с темпами роста ВВП около 2,5% в год. Медленнее, чем за предыдущие 12 лет, но спасибо, что все же не заложили в прогноз длительную рецессию. Поскольку темпы роста душевого ВВП России в долларах по паритету покупательной способности валют совпадают с заложенными в программе темпами его роста в рублях, это означает, что указанный паритет к 2020 году не изменится. Как нам удастся этого добиться при нашей инфляции, которая и к 2015 году сохранится на уровне 4,5% в год, загадка. Разве что Бен Бернанке или его преемник разгонят рост цен в Америке до российских показателей.
Намеченный уровень зарплаты в долларовом исчислении при «стабилизации реального эффективного курса после 2011 года», как указывается в программе, означает ее рост в рублях более чем в 5 раз. Трудящиеся, безусловно, скажут спасибо. Макроэкономиста смутит лишь то, что рост производительности труда намечен всего в 2,4 раза. Интересно, как при таком соотношении будет обеспечен обещанный рост конкурентоспособности нашей экономики. Учтем дополнительно и прогнозируемый рост «экологических издержек» до 1-1,5% ВВП.
К сожалению, таких мелких и крупных «блох» в программе немало. Придираться к цифрам больше не хочется, поэтому остановимся на нескольких концептуальных моментах.
Начнем с той же зарплаты. Авторы программы щедро обещают, что ее уровень в здравоохранении и образовании будет, как минимум, средним по экономике, а у высококвалифицированных специалистов превысит его. Зарплата в секторе НИОКР будет выше средней не менее чем в 1,5 раза. Трудно предположить, что ускоренный рост высокотехнологичных отраслей, транспортного и аграрного сектора будут обеспечены при низкой заработной плате. Ныне многократно превышающая среднюю зарплата в сырьевых отраслях и финансовом секторе едва ли превратится в аутсайдера. Тогда кто же будет получать зарплату ниже средней? Кажется, остаются работники культуры, сферы бытовых услуг, чиновники, военные и работники правоохранительных органов. Первых не так много, чтобы влиять на общие цифры. Плюс культура тоже объявлена приоритетом. Вторые должны согласно общему духу программы содействовать заметному росту благосостояния и комфорта россиян, что маловероятно при невысокой зарплате. Про низкую зарплату третьих верится с трудом. Неужели опережающий рост зарплат в приоритетных сферах будет обеспечен за счет отставания доходов людей, отвечающих за безопасность в широком смысле?
Средняя пенсия планируется в размере 30% от средней зарплаты. Здесь амбиции явно покинули наших проектировщиков. Напомним, что в странах ОЭСР, с которыми мы ныне соревнуемся, коэффициент замещения пенсией зарплаты составляет от 55 до 80%. Однако и скромные 30% при прогнозируемых темпах увеличения зарплат означают рост средней пенсии к 2020 году до 810 долларов или примерно в 6,3 раза от сегодняшнего уровня. Добавьте ожидаемый рост числа пенсионеров и изменение соотношения пенсионеров и работающих в пользу первых. Про пенсионную реформу, включая развитие накопительной составляющей пенсий и использование доходов от инвестирования фонда национального благосостояния, в программе сказано немало. Однако, меры эти, как справедливо отмечают авторы, дадут эффект лишь в долгосрочной перспективе. Через 12 лет такой рост пенсий они не обеспечат. Остается «раскассировать» на нужды пенсионеров фонд национального благосостояния, а может быть и резервный фонд. В принципе ничего страшного в посягательстве на эти еще недавно «священные коровы» ради благой цели нет, хватило бы средств. Вопрос лишь в том, как это отразится на инфляции. Ее заметное ускорение в случае использования средств стабфонда и его преемников на внутреннее финансирование еще недавно было главным аргументом Минфина против такого использования.
Заметим, что по инфляции авторы документа также отказались от серьезных амбиций. Видимо, многолетние провалы правительственной антиинфляционной политики не позволили им заложить в прогноз на 2015 год цифру роста цен менее 4,5% в год. У наших новых конкурентов из ОЭСР рост потребительских цен более 3% в год считается почти разгулом инфляции, требующим безотлагательного применения жестких монетарных и антимонопольных мер. Хотя, справедливости ради, нужно заметить, что снижение инфляции с 11,9% в 2007 году и ожидаемого в нынешнем году не менее высокого уровня до 4,5% станет несомненным достижением.
Помимо инфляции авторы концепции совершенно правильно выявили еще одну болевую точку в макроэкономической ситуации ближайшей перспективы. Быстрый рост импорта к 2010 году может вывести сальдо внешней торговли в зону отрицательных значений с сохранением устойчивого отрицательного сальдо и в 2011-2020 годах. Образование дефицита баланса по текущим операциям создает условия для прекращения укрепления курса рубля. Предполагается стабилизация реального эффективного курса после 2011 года и покрытие возникающего дефицита счета текущих операций за счет расширения притока иностранного капитала. Объем чистого притока капитала, по оценке авторов, может возрасти в несколько раз и закрепиться на уровне не ниже 3-3,5% ВВП. Балансировка отрицательного сальдо по текущим операциям притоком капитала приведет к стабилизации уровня золотовалютных резервов. По мнению авторов, это позволит Банку России перейти к свободному режиму плавающего курса национальной валюты. Это, пожалуй, одна из главных макроэкономических новаций концепции.
Возникает лишь один существенный вопрос. Кардинально изменить к лучшему наш инвестиционный климат уже к 2011 году вряд ли удастся. Что в таком случае будет стимулировать масштабный приток иностранного капитала, если он не сведется как сейчас к массированным займам госкомпаний (последнее тоже лишь при условии, что через два года ситуация на мировых финансовых рынках изменится, и займы опять станут дешевы и доступны)? Едва ли наши прогнозисты собираются балансировать платежный баланс с помощью краткосрочных приливов откровенно спекулятивного капитала, привлекаемого устойчивым укреплением рубля. Нельзя исключить, что резервы Центробанка не просто стабилизируются, а заметно снизятся, поскольку трудно предположить, что он быстро пойдет на девальвацию рубля.
Много вопросов оставляет и раздел, связанный с повышением доступности жилья. Выход в близком будущем на уровень ввода жилья в 150-170 млн. квадратных метров против 50 млн. в 2006 году уже потребует экстраординарных усилий, учитывая дефицит стройматериалов и высокий уровень монополизма в этом секторе. Так, по прогнозам производителей цемента его дефицит к 2014 году, т.е. как раз к середине срока реализации программы, составит от 15% до 33%. Есть и структурные проблемы. Планируется полное выведение из использования ветхого и аварийного жилья. По разным оценкам его у нас сейчас до 20% жилого фонда. Не секрет, что в таком жилье проживают в основном малообеспеченные семьи, которые могут рассчитывать лишь на бесплатное жилье в рамках социального найма. Добавьте сюда уже существующих очередников, преимущественно тоже малообеспеченных (средний класс и богатые свои жилищные проблемы уже решили или решают, в том числе через ипотеку). Плюс бесквартирные военные и уволившиеся с военной службы, которым по закону также положено жилье за государственный счет. Способен ли бюджет профинансировать такие затраты даже с учетом недавно созданного специального фонда остается большим вопросом. Пока конкретных цифр по этому поводу в программе нет.
Заметим, что общий прогнозируемый рост бюджетных расходов на социальную сферу с нынешних 8,1% до 9,8-10,3% ВВП представляется более чем скромным на фоне тех масштабных задач, которые запланированы для этой сферы. Видимо, у авторов не поднялась рука слишком сократить долю расходов на оборону и другие силовые ведомства, бурно росших в последние годы.
Намечаемый опережающий рост финансового сектора, безусловно, невозможен без повышения капитализации банковской системы. Однако, предлагаемые для этого меры весьма скромны и фактически сводятся к упрощению требований к эмиссии акций банками. Облегчение слияний и поглощений в банковском секторе совокупного капитала понятно не добавляют. Планирование предоставления финансовыми институтами развития на конкурсной основе субординированных кредитов коммерческим банкам вообще является экзотической частностью. Про налоговое стимулирование капитализации прибыли, на чем давно настаивают банкиры, в программе, увы, ни слова.
Более того, к сожалению, пока весь раздел про реформу налоговой системы сводится лишь к общим тезисам о снижении в перспективе НДС, совершенствовании единого социального налога, амортизационной политики для целей налогообложения, налогообложения добычи нефти и природного газа, о совершенствовании системы взимание экспортных пошлин и акцизов на нефтепродукты. Будет ли реформирование налоговой системы фактором обещанного стимулирования инвестиций бизнеса в инновационную деятельность на основе механизмов государственно-частного партнерства в программе ни слова.
Декларируется создание эффективной системы налогообложения недвижимости как одного из важнейших источников доходов региональных и местных бюджетов, за чем явно угадывается повышение налога на недвижимость по отношению к действующим аналогам. Безусловно, можно приветствовать обещанное сокращение налоговой нагрузки на малообеспеченные слои населения, введение стимулирующих механизмов налогообложения доходов населения в смысле повышения социальных налоговых вычетов в части затрат на здравоохранение, образование, пенсионное, медицинское и социальное страхование, а также благотворительность.
Однако, хотя бы несколько конкретных данных о планируемых ставках налогов и изменении правил расчета налоговой базы, а также налогового администрирования дали бы бизнесу гораздо более полезные практические ориентиры, чем все эти общие тезисы.
Смелые утверждения авторов об обеспечении ведущих позиций России в многосторонних международных институтах сотрудничества, в частности в ВТО и ОЭСР, куда нас пока не приняли и еще неизвестно, когда примут, о превращении России в мировой финансовый центр вызывают лишь добрую улыбку. Повышенная амбициозность всего документа диктует и подобный юношеский максимализм.
Есть в программе и явно загадочные тезисы. Я долго думал, над утверждением, что: «развитие солидарных и экономически рациональных форм привлечения средств населения позволит сократить масштабы неформальных (нелегальных) платежей пациентов» (речь идет о здравоохранении). Но так и не понял, что имеется в виду под подобным привлечением средств населения, а главное, почему оно сократит нелегальные платежи в медицинских учреждениях, носящие добровольно-принудительный характер. Неразгаданным осталось для меня и утверждение об «исключение дискриминации пожилого населения и инвалидов в оказании медицинской помощи посредством усиления дифференциации тарифов на медицинские услуги». То ли со стариков и инвалидов в больницах будут брать меньше, то ли, напротив, за их лечение врачам будут платить больше. Но это все нюансы.
А теперь, пожалуй, о главном. При всей декларативности, а подчас и голословности ряда тезисов авторов, предлагаемые ими меры и механизмы достижения цели выглядят гораздо убедительнее самих заявленных целей и их количественных характеристик. Однако не покидает ощущение «дежавю». Планируемые в нынешней программе институциональные изменения и структурные реформы очень напоминают аналогичные разделы «программы Грефа». Временами отмечаешь почти текстуальные совпадения. Неужели без малого восемь лет потеряны напрасно?!
Да, в той программе не было стольких слов про инновационное развитие и экономику знаний. Но в ней были те же абсолютно справедливые тезисы про развитие демократических институтов, эффективные механизмы правоприменения, создание высоко конкурентной институциональной среды, формирование необходимых условий для развития бизнеса, в том числе малого и среднего, снижение административных барьеров, прекращение избыточного государственного регулирования экономики, развитие саморегулируемых организаций бизнеса и т.п. В ней были почти все ныне предлагаемые механизмы развития здравоохранения, образования, пенсионной системы. Более того, в силу отсутствия восемь лет назад подушки безопасности в виде стабилизационного фонда авторы той программы предлагали гораздо более радикальные, но вполне конструктивные, меры реформирования этих ключевых сфер.
Признаться, я давно не видел такого набора либеральных идей в правительственном документе, как в рассматриваемой концепции. Чем как не гимном экономическому либерализму можно назвать следующие ключевые тезисы программы:
1. «Частный бизнес является основной движущей силой экономического развития. Государство может создать необходимые условия и стимулы для развития бизнеса, но не должно подменять бизнес собственной активностью.
2. «Государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться следующими принципами:
создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества,
снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции;
прекращение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов».
Дорогого стоит наконец (точнее в очередной раз) наступившее осознание властью таких простых, но критически важных истин, как необходимость высокой защищенности личной безопасности граждан, прав собственности (включая интеллектуальную) и контрактных обязательств. Вопрос лишь в том, как понимание этих истин соотносится с явно усилившимся в последние годы изъятием государством собственности частных компаний под предлогом неуплаты налогов, нарушения процедур приватизации и т.п. А бурно развивающееся рейдерство, осуществляемое при явном попустительстве, а в большинстве случаев при активном участии правоохранительных органов и судебной системы.
Абсолютно согласен с утверждением программы, что переход к инновационному социально-ориентированному типу развития невозможен без развитых институтов демократии, функционирования эффективных структур и механизмов гражданского общества, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, общественного контроля над деятельностью органов власти, низкого уровня коррупции. К сожалению, про общественный контроль над властью при нынешнем выборном законодательстве и особенно его практическом применении, фактической отмене референдумов, полном государственном контроле над основными средствами массовой информации, ограничении прав на митинги и шествия, давлении на оппозиционные партии и движения и прочих нарушениях конституционных политических свобод граждан можно забыть. Любопытная частность: в концепции есть тезис о необходимости сокращения административных барьеров в сфере деятельности НКО. Интересно, как это согласуется с недавно принятым законом об НКО, эти барьеры явно усиливающим? В последние годы государство не сделало ничего для развития гражданского общества, если, конечно, не сводить его к созданному сверху специфическому институту под названием «Общественная палата».
Про низкую коррупцию при ее нынешнем уровне даже и говорить неловко.
Видимо, чувствуя слишком уж большой разрыв между собственными демократическими рецептами и сегодняшней действительностью, авторы концепции, слава богу лишь однажды, пускаются в сложные построения об особенности нынешнего исторического момента, которая заключается якобы в становлении некоей «работоспособной компетентной демократии» (интересно, как она соотносится с «суверенной демократией»?). Подобная демократия (вероятно в отличие от традиционной) должна обеспечивать не только свободу частных интересов и договорных отношений, но и создать предпосылки для массового, а не избирательного инновационного процесса, ориентированного на глобальную конкуренцию. Этот странный тезис логично завершается загадочной формулой развития «демократия – человек – технологии», которую России предстоит воплотить в повседневную практику жизни общества. Воистину, авторам концепции не позавидуешь. Предлагать либеральную, демократическую программу недемократической власти задача не из легких. Вот и приходится изобретать «компетентную демократию» и прочие странные формулы. Правда, недавно избранный новый президент давал авторам шанс избежать подобных новаций, ранее заявив, что не знает демократии с добавлением разных прилагательных, но они им не воспользовались.
Явно входит в противоречие с сегодняшней ситуацией и предложение авторов об эффективном распределении полномочий между уровнями власти - обеспечении сбалансированности обязательств, финансовых ресурсов и полномочий между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением. В последние годы принцип бюджетного федерализма на практике подвергся ревизии. Федеральный центр концентрировал постоянно возрастающую часть финансовых ресурсов страны. Число регионов-доноров сокращалось как шагреневая кожа. А вот финансовые обязательства охотно перекладывались на плечи региональных и местных властей. Соответствующие субсидии и дотации из федерального бюджета все чаще увязывались с административной и политической лояльностью региональных властей, в том числе с обеспечением результатов выборов, заданных Кремлем. Аналогичная по сути схема воспроизводится и в отношениях региональной и муниципальной власти.
Пожалуй, наибольший разрыв между положениями программы и политикой последних лет наблюдается применительно к роли государства в экономике. Либеральный экономист не может не зааплодировать, прочитав, что в целях перехода к инновационному социально-ориентированному развитию необходимо:
«поэтапное сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики посредством прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов власти;
концентрация государственного предпринимательства, главным образом, в отраслях, связанных с обеспечением обороноспособности и национальной безопасности и развитием инфраструктуры;
безусловное обеспечение равных условий конкуренции в тех секторах, где наряду с государственными функционируют частные компании;
формирование эффективной системы управления государственной собственностью на основе реализации принципа строгого соответствия состава госимущества функциям государства, открытости информации об эффективности управления имуществом».
Только как это соотнести с уже отмеченной активной деприватизацией собственности, с ключевой ролью в подавляющем большинстве отраслей экономики компаний, находящихся под контролем государства (Газпром, ОАО РЖД, Аэрофлот, Роснефть, Рособоронэкспорт, ВТБ, Транснефть и проч.). С наличием в стране нескольких тысяч государственных и муниципальных унитарных предприятий. Более того, в последние годы число вновь созданных ГУПов и МУПов превысило число приватизированных. Является ли обеспечением равных условий конкуренции государственных и частных компаний недавнее получение Газпромом без всякого тендера крупного Чаяндинского газового месторождения, что, кстати, по оценкам экспертов, лишило государственный бюджет не менее 20 млрд. руб. По аналогичной схеме планируется передача госмонополии еще более десятка месторождений.
Видимо, очень уж широкой трактовкой национальной безопасности объясняется намерение передать созданной госкорпорации «Ростехнологии», например, нескольких сотен фармацевтических предприятий (наряду с другими гигантскими активами во многих отраслях) или само создание госкорпорации для проведения олимпиады в Сочи. Кстати, тему создания госкорпораций и государственных холдингов авторы концепции вообще деликатно обошли, упомянув их на 165 страницах текста, не считая прогноза, лишь единожды. А ведь их создание стало в последние месяцы одной из доминант государственной политики в области управления собственностью.
Не так просто будет в скором будущем обеспечить «развитие частного банковского сектора, снижение государственного участия в банковских институтах», когда сейчас все за малым исключением ведущие банки страны, находятся под государственным контролем. В 2007 году к ним добавилась еще и очередная госкорпорация «Банк развития» с огромным по нашим меркам капиталом.
Как-то плохо согласуется с недавним решением правительства о значительном росте тарифов естественных монополий в ближайшие три года пожелание авторов концепции о создании механизма эффективного государственного управления естественными монополиями, включая стимулы для снижения их издержек и повышения эффективности инвестиционной политики монополий. Пока игра явно идет в одни ворота. Интересы других секторов экономики и населения, в том числе в части снижения инфляции, откровенно приносятся в жертву интересам госмонополистов.
Партию «Союз правых сил» в предвыборный период подконтрольные государству СМИ обвиняли чуть ли не в измене родине за предложение использовать доходы от приватизации, акции госкомпаний и часть средств стабфонда для финансирования пенсионных накоплений и повышения пенсий. Теперь мы читаем в будущей правительственной программе о «создании механизмов использования части активов, находящихся в государственной собственности, для увеличения размера пенсионных накоплений и пенсионных выплат».
Безусловно, мощный толчок развитию инвестиционных процессов, в том числе решению проблемы увеличения вводов жилья, дала бы реализация предложений концепции по земельному вопросу, в частности о развитии рынка земли и недвижимости, повышении его прозрачности, выстраивании эффективной и малозатратной для бизнеса системы спецификации и защиты прав собственности на земельные участки и объекты недвижимости. Беда в том, что звучат эти тезисы не первый год, а практических действий почти никаких. Уровень бюрократизация и коррупции в сфере регулирования отношений, связанных с землей и недвижимостью чудовищный.
К сожалению, подобные примеры драматического несовпадения рекомендаций концепции и текущей экономической политики можно продолжать долго. К чести авторов концепции они понимают, что без кардинального реформирования российской экономики и социальной сферы, да и всей политической системы, с использованием либерального подхода и принципов демократии не обойтись. Без этого невозможны никакие серьезные прорывы на пути к инновационному развитию, к вхождению России в число ведущих экономик мира, а главное к коренному улучшению качества жизни россиян. Этот разрыв, по-видимому, и стал причиной долгой задержки с принятием концепции. Она может быть принята и главное реализована лишь при условии готовности власти к радикальным переменам. Готова ли она к ним, мы скоро узнаем. Жаль, если шанс опять будет упущен, и эту программу постигнет судьба ее предшественницы.
Андрей Нечаев,
Министр экономики России в 1992-93 гг.
д.э.н., профессор
Обсудить новость на Форуме