12:46 29.04.2008 | Все новости раздела "Правое дело / Союз Правых Сил"
Егор Гайдар - Российский бюджет и нью-йоркский брокер
Егор ГАЙДАР, , 29.04.2008 Один из ключевых моментов, обсуждаемых в экспертном сообществе, властных кругах, -- сроки и масштабы на добавленную стоимость. Вопрос серьезный. Речь идет о налоге, являющемся важнейшим источником средств федерального бюджета. При обсуждении изменения его базовой ставки с 18 до 12--13% надо понимать, что дело не в частностях. Речь идет о важнейших вопросах, касающихся перспектив финансового положения России. И Владимир Путин, и на добавленную стоимость.
В советские времена этого было бы достаточно, чтобы вопрос был закрыт. Но даже с учетом всего, что произошло в политической системе России в последние годы, мы еще далеки от такого положения вещей. Позволю себе высказать мнение по этому вопросу, отличное от мнения руководства страны.
Налоговые успехи и налоговые инновации
Налоговая реформа, проведенная в 2000--2002 годах в России, была успешной. Существенно снизить ставки налогообложения, упростить налоговую систему, сделать ее более нейтральной в финансовом отношении и при этом добиться существенного роста поступлений в бюджет, а именно это и произошло, -- мечта любого человека, причастного к выработке экономической политики. Предельная ставка налога на доходы физических лиц была снижена с 30 до 13%, налога на прибыль -- с 35 до 24%, система налогообложения доходов от использования природных ресурсов упрощена и унифицирована, круг льгот по этим налогам сокращен. Подчеркну еще раз, налоговые поступления выросли.
Среди тех, кто занимается государственными финансами, принято считать, что при выработке преобразований в налоговой системе лучше принять гипотезу, что рост собираемости будет нулевым, дисциплина налогоплательщиков от ставки налога не зависит. В реальной жизни это не всегда так. И российская налоговая реформа -- наглядное тому подтверждение. Те, кто разрабатывал ее основные положения, надеялись, что рост собираемости станет реальностью. Но никогда не позволяли себе включать эту гипотезу в расчеты последствий намеченных преобразований.
Бюджетный процесс асимметричен. Потратить дополнительные доходы несложно. Отказаться от принятых обязательств трудно. Но у налоговых инноваций, построенных на незамысловатой идее: можно снизить ставку налога и положиться на то, что рост собираемости гарантирован, есть преимущество -- они нравятся публичным политикам.
Почти сразу после того, как рост доходов в результате налоговой реформы стал очевидным, началось обсуждение шагов по дальнейшему снижению налога на добавленную стоимость и единого социального налога. Вопрос о сокращении государственных расходов, на которое придется пойти, чтобы сделать эту меру финансово нейтральной, не угрожающей стабильности государственного бюджета, почти не обсуждался. То, что снижение ставок приведет к росту собираемости, принимали за аксиому.
Решения о снижении ставок НДС с 20 до 18% и базовой ставки ЕСН с 35,6 до 26% были приняты, соответственно, 7 июля 2003 года и 20 июля 2004 года. Результаты разочаровали. Собираемость не улучшилась. По обоим налогам выпавшие доходы примерно соответствовали снижению ставки налогообложения. Снижение базовой ставки ЕСН привело к дефициту Пенсионного фонда. Все это, однако, не повредило популярности идеи, что снижение налогового бремени не требует сокращения государственных обязательств. Можно понять, почему столь популярная политически идея вновь возникла в ходе избирательной кампании 2007--2008 годов.
Ключевой темой стали унификация и резкое снижение ставки налога на добавленную стоимость. Аргументы специалистов, которые ее поддерживают, включали два набора соображений.
Первый: в прошлый раз снижение НДС было недостаточно масштабным, чтобы оказать влияние на поведение налогоплательщиков. Снижение НДС с нынешних 18 до 15% не имеет смысла, налог надо снизить более радикально. Тогда будет рост собираемости. Те, кто это утверждает, могут быть правы, могут ошибаться. Принимая решение, надо отдавать себе отчет в том, что этого никто не знает.
Между тем речь идет о вопросе, определяющем стабильность российского бюджета в долгосрочной перспективе. А в нем и так немало сложностей (см. табл. 1).
Если роста собираемости НДС не будет, снижение ставки приведет к выпадению доходов федерального бюджета в размере примерно 2% ВВП (снижение поступлений по НДС при единой ставке на уровне 12%). Это намного больше, чем федеральный бюджет тратит на образование.
Второй набор аргументов. Их суть в следующем. При нынешнем уровне цен на нефть финансовое положение страны устойчиво. Снижение налоговых ставок серьезных угроз не создает. При профиците бюджета удержаться от роста бюджетных обязательств, превышающего темпы роста экономики, сложно. Это может иметь инфляционные последствия, привести к укреплению реального курса рубля, нанести ущерб развитию несырьевых отраслей. Во избежание этого лучше пойти на снижение налогового бремени.
Эта система аргументов имеет право на существование. У нее один изъян: предполагается, что высокие цены на нефть гарантированы. Можно привести набор доводов и в пользу такого суждения. Это и рост энергопотребления в Индии, Китае, и вступление многих крупных нефтяных месторождений в стадию затухающей добычи. На это можно привести контраргументы, суть которых в том, что быстрый экономический рост в Китае начался отнюдь не в 2004 году, когда цены на нефть в реальном исчислении приблизились к позднебрежневскому периоду, что темпы роста мирового потребления нефти в последнее время не слишком высоки и могут быть покрыты ростом добычи.
Все это имело бы смысл обсуждать, если бы речь шла о рынке нефти тридцатилетней давности, когда собственно спрос и предложение на товар -- сырую нефть -- определяли динамику цен. В последующие годы организация рынка изменилась. Все большую роль в том, что на нем происходит, играют деривативы, финансовые инструменты, связанные с ценой на нефть и нефтепродукты.
Нефтяные фьючерсы и нефтяные цены
Рынок деривативов имеет длинную историю -- она интересна, но оставим ее за рамками данной статьи. Для сегодняшней России важно понимать общую тенденцию: с течением времени мировой нефтяной рынок все в большей степени теряет черты товарного рынка, на котором речь идет о контрактах, предполагающих поставку товара, и превращается в финансовый рынок, где почти никто и никому нефть не поставляет, где торгуют инструментами, определяющими обязательства сторон, связанные с прогнозами динамики цен на сырье.
Сегодня рынок нефтяных фьючерсов -- важнейшая компонента мирового финансового рынка. Объем операций на нем многократно выше, чем операции с нефтью и нефтепродуктами на спотовом рынке, где, собственно, продают и покупают реальную нефть.
До конца 70-х годов XX века, пока на нефтяном рынке доминировали долгосрочные контракты между производителями и покупателями, цены на нефть были относительно стабильными и прогнозируемыми, в финансовых инструментах, позволявших снижать риски, связанные с их непредсказуемостью, не было нужды. После кризиса 1973 года ситуация стала меняться. Колебания нефтяных цен создали проблемы и для продавцов, и для покупателей этого ресурса.
Крупные проекты, связанные с вложениями в нефтедобычу, стоят дорого. Они рассчитаны на многие годы. В них есть серьезные риски, связанные с ошибками в прогнозах геологоразведки. Когда на это накладывается непредсказуемость уровня цен на нефть, реализовать такие проекты непросто. Под них трудно собрать финансовые ресурсы. Отсюда заинтересованность нефтяных компаний в хеджировании рисков, заключении контрактов, в которых они получат известную, сформированную на конкурентном среднесрочном рынке цену за добытую нефть. Они могут потерять часть прибыли, если реальная спотовая цена окажется выше той, по которой заключен фьючерсный контракт. Но при этом они и страхуются от убытков при неблагоприятной динамике цен, создают предсказуемую среду для ведения бизнеса.
Но если упускаешь часть выгоды, платишь за его стабильность, кто-то должен принять на себя риски, надеясь получить прибыль. Это и делают спекулянты -- участники рынка, которые нефть сами не производят и не покупают, а оперируют финансовыми инструментами, связанными с нефтью. Последние для спекулянтов не отличаются от инструментов, связанных с государственными и корпоративными облигациями, акциями, недвижимостью.
То, в какой степени участие спекулянтов на рынке приводит к повышению или снижению волатильности цен, -- предмет дискуссии, которую экономисты ведут на протяжении многих лет. Суть аргументов сводится к тому, что если участники рынка ведут себя рационально, то спекулянты успокаивают рынок, если допустить, что они нерациональны, подвержены настроениям, стадному инстинкту -- волатильность цен благодаря спекулянтам увеличивается. Ответа на этот вопрос экономическая наука дать пока не способна.
Оценивая ситуацию на рынке нефти, надо учитывать, что она принципиально новая, бурная экспансия рынка фьючерсных контрактов началась лишь в последние годы. Законы его функционирования пока малопонятны, временные ряды, необходимые, чтобы их изучить, коротки.
Ясно, что рынок нефти ведет себя как финансовый рынок, на котором важнейшую роль играет не то, что происходит с производством, доставкой и потреблением товара, а то, как это воспринимают его участники. Многие из них не заключают контракты, которые не закрываются в течение дня, максимум -- недели. Для них рассуждения о долгосрочных тенденциях развития отрасли, о том, когда мир пройдет пик нефтедобычи, как смотрятся перспективы освоения крупного месторождения нефти в Бразилии, значат немного, поскольку не помогают понять, каким будет доминирующее настроение на протяжении получаса после открытия NYMEX. Именно это необходимо для успешной спекуляции нефтяными деривативами.
Проблема финансовых рынков заключается в том, что на них иногда возникает эффект так называемого «мыльного пузыря» -- резкое повышение котировок ценных бумаг, связанное с ожиданием, что участники рынка будут, опережая друг друга, покупать ценные бумаги, надеясь на их дальнейший рост. «Мыльный пузырь» может лопнуть. Тогда участники рынка, понимая, что чем быстрее они продадут такие ценные бумаги, тем больше заработают, их сбрасывают. И в том, и в другом случае происходящее слабо связано с предложением товаров, спросом на них, а масштабы колебания цен на финансовые обязательства могут быть велики.
Важно понимать, что происходящее на рынке нефти тесно связано с ситуацией на финансовых рынках. Увеличение спроса на нефть в 2004 году в Китае и Индии было краткосрочным и не изменило тренды мирового спроса и предложения на этот товар. Но для финансовых рынков важно то, что есть новость, на которую они реагируют. Информация о происходящем на рынке нефти запутана, а по многим важнейшим параметрам недоступна. Например, нет информации о том, что происходит с запасами нефти и объемами нефтедобычи на крупнейших нефтяных месторождениях Персидского залива. По некоторым важным параметрам международные организации, связанные с нефтяным рынком, публикуют несовпадающие цифры.
В результате спекулянты ориентируются на набор сигналов, которые не имеют принципиального значения для долгосрочных перспектив развития отрасли. В первую очередь это еженедельные данные о запасах нефти, публикуемые министерством энергетики США. Для тех, кто играет на рынке, важно понимать, на что будут ориентироваться коллеги по работе, с которыми они знакомы, например за какую команду в американском футболе они болеют, каким будет их настроение после ее победы в очередном матче. Если не уделять внимания таким мелочам, спекулятивной игрой на финансовых рынках лучше не заниматься.
На фоне кризиса бумаг, связанных с ипотечным кредитованием, падения цен на жилье, убытков, показанных крупнейшими мировыми банками, падения курсов акций мировые финансовые рынки нестабильны. В этой ситуации участники рынка ищут «тихую гавань» -- нишу финансового рынка, где можно совместить высокую доходность с надежностью. Ценные бумаги, связанные с сырьем, многим представляются привлекательными. Отсюда повышение цен фьючерсных контрактов на нефть.
Но, анализируя ситуацию на этих рынках, надо иметь в виду, что речь идет о решениях, принимаемых людьми, временной диапазон которых часто не превышает одной недели. То, что предыдущие случаи замедления мирового экономического роста нередко предварялись повышением цен на сырье, но затем сопровождались их падением, их не слишком интересует.
Не надо думать, что те, кто принимает решения о фьючерсных контрактах на нефть, не понимают столь элементарных вещей. Просто они ждут момента, когда большинство участников рынка об этом вспомнит. После этого найти дно рынка, возможный уровень минимальных цен, будет непросто.
Существуют аргументы в пользу того, что на фоне ослабевшего доллара, возросшего уровня затрат в нефтедобыче, запуска проектов, которые не окупятся при цене на нефть ниже 60 долл. за баррель, выход цен на уровень 22--28 долл. за баррель (который до 2004 года казался приемлемым и производителям, и потребителям нефти) маловероятен. Но развитие событий будет определяться преобладающими настроениями на фьючерсном рынке, стремлением его участников минимизировать убытки, получить прибыль, точно оценить то, когда рынок «быков» сменится рынком «медведей».
Не убежден, что развитие событий пойдет именно по этому сценарию. Но до сих пор не увидел аргументов, демонстрирующих, что это невозможно. Между тем впечатляющие картины финансовых крахов, связанных с «мыльными пузырями», общеизвестны. Япония, страна, продемонстрировавшая в XX веке впечатляющие результаты экономического развития, до сих пор не справилась с последствиями того, что «мыльный пузырь» на рынке акций и недвижимости в конце 1980-х -- начале 1990-х годов лопнул.
В 2003 году резкого скачка цен на нефть эксперты не предсказывали. В 2004 году в профессиональном сообществе повышение цен рассматривалось как краткосрочное явление, которое вскоре сменится понижательным трендом. В одном из последних обзоров такая авторитетная организация, как Международное энергетическое агентство, обращает внимание, что сегодня на рынке нефти сложилась своеобразная ситуация. Фундаментальные показатели, данные о производственных мощностях, спросе, запасах не дают оснований для аномально высоких цен. Тем не менее цены на фьючерсные контракты растут.
Налоги и независимость
Нефть и нефтяные доходы не являются мотором экономического роста России. Однако их роль в бюджетных доходах страны велика. Если поступления бюджета зависят от фактора, на который мы повлиять не можем, имеет смысл проанализировать, какие доходные источники меньше всего зависят от нефтяных цен. С абсолютной точностью это установить нельзя, но доступная информация позволяет сделать вывод: среди основных источников доходов бюджета -- это налог на добавленную стоимость. Именно он вместе с единым социальным налогом и налогом на доходы физических лиц создает хоть какую-то основу устойчивости российской финансовой системы, гарантируя ее независимость от того, что завтра может произойти в Нью-Йорке.
Если принимать логику, в соответствии с которой снижение налогового бремени необходимо для предотвращения роста государственных обязательств, разумнее снижать те налоги, поступления по которым зависят от нефтяных цен. В этой связи мысль о необходимости снижения НДПИ на нефть и газ, которую недавно озвучил министр финансов Алексей Кудрин, логична. К сожалению, она противоречит популярной идее, что у нефтяников и газовиков надо забрать как можно больше денег. Но есть и другой налог, также чувствительный к уровню нефтяных цен. Это налог на прибыль.
По уровню НДС известных примеров налоговой конкуренции между крупными участниками международного рынка нет. Ставки, действующие сегодня в России, близки к тем, которые действуют в странах, являющихся нашими основными торговыми партнерами (см. табл. 2).
Страны, которые ввели у себя налог на добавленную стоимость, редко снижали его базовую ставку и, как правило, были весьма осторожны в масштабах ее корректировки.
Случаи повышения собираемости при снижении ставки этого налога убедительно не документированы.
В отличие от налога на добавленную стоимость налог на прибыль в последнее время стал тем полем, на котором ведется ожесточенная международная конкуренция, отсюда тенденция к снижению ставки этого налога.
Упрощение системы взимания налога на прибыль в России, снижение его ставки стало успехом. Но на фоне происходящего в странах, которые являются нашими соседями, ставку налога в 24% трудно назвать низкой. Можно возразить, что налог на прибыль является в первую очередь региональным налогом и наряду с подоходным составляет основу налоговой базы региональных бюджетов. Однако в нем есть и федеральная составляющая. Именно от нее, если выбирать линию на снижение налогового бремени, стоит отказаться (см. табл. 3).
Подведем черту. В 2000--2002 годах в России удалось создать неплохую налоговую систему. Она не идеальна. Каждый налогоплательщик согласится с тем, что лучшая налоговая система -- это отсутствие налогов. Но при существующих государственных обязательствах она позволяет их финансировать, не мешая росту экономики.
Есть множество проблем, которые нужно решать, чтобы обеспечивать устойчивость экономического роста в нашей стране, -- это и качество государственного аппарата, и прозрачность принимаемых им решений, и состояние судебной системы, и гарантии прав собственности, и создание предпосылок развития малого предпринимательства. Список можно продолжить. О многих из этих проблем справедливо говорили и Владимир Путин на заседании Государственного совета, и Дмитрий Медведев в Красноярске. Может быть, следует сосредоточиться прежде всего на их решении? И лишь потом, когда это удастся сделать, изменять то, что удалось неплохо выстроить, -- налоговую систему.
Нетрудно сделать состояние государственных финансов России зависимым от настроения брокеров в Нью-Йорке. Радикальное снижение ставки налога на добавленную стоимость позволит эту задачу решить. Боюсь только, что после этого к словам о независимости и государственном суверенитете нашей страны никто в мире всерьез относиться не будет.
Таблица 1
Оценка динамики расходов бюджета расширенного правительства России, 2006--2020 годы (% ВВП)
| Расходы бюджета расширенного правительства | 31,3 | 34,1 | 33,0 | 35,9 | 37,4 |
| Профицит/дефицит при сохранении действующих налоговых ставок | 8,6 | 6,1 | 0,91 | -4,38 | -7,43 |
Источник: Минэкономразвития России, расчеты ИЭПП.
Таблица 2
Ставки НДС в странах -- основных торговых партнерах РФ
| Белоруссия | 18 |
| Германия | 19 |
| Голландия | 19 |
| Италия | 20 |
| Китай | 17 |
| Украина | 20 |
| Франция | 19,6 |
Источник: Deloitte Touche Tohmatsu Global Indirect Tax Rates, http://www.deloitte.coml.
Таблица 3
Прогноз потерь бюджетной системы от снижения федеральной составляющей по налогу на прибыль организаций (% ВВП)
| Поступления по налогу на прибыль в консолидированный бюджет РФ* | 5,11 | 5,01 | 4,49 | 3,98 |
| Потери бюджетной системы от снижения федеральной составляющей налога на прибыль организаций | ||||
| до 5,5% | -0,23 | -0,22 | -0,20 | -0,18 |
| до 4,5% | -0,46 | -0,45 | -0,40 | -0,36 |
| до 3,5% | -0,69 | -0,67 | -0,61 | -0,54 |
| до 2,5% | -0,92 | -0,90 | -0,81 | -0,72 |
| до 1,5% | -1,15 | -1,12 | -1,01 | -0,89 |
| до 0,5% | -1,38 | -1,35 | -1,21 | -1,07 |
| до 0% | -1,49 | -1,46 | -1,31 | -1,16 |
* Данный прогноз сделан исходя из мировых цен на нефть и расчетных параметров темпов роста ВВП и индекса потребительских цен для инновационного сценария Концепции долгосрочной стратегии социально-экономического развития Российской Федерации.
Источник: Минэкономразвития России, расчеты ИЭПП.
Полностью статья будет опубликована в журнале «Экономическая политика», №3 за 2008 год
Обсудить новость на Форуме