14:15 10.06.2010 | Все новости раздела "Правое дело / Союз Правых Сил"
Свердловская область: Константин Киселев: Никаких плюсов, одни минусы, или сити-менеджер в Екатеринбурге
О возможности появления сити-менеджера
Нужно понимать, что сити-менеджер - не только прихоть той или иной региональной или муниципальной власти, но есть достаточно понятный тренд, связанный со стремлением подчинить независимое местное самоуправление вертикали власти. Подчинить, ибо здесь пока сохраняется публичная политика, т.е. некоторая доля свободомыслия, и ибо здесь сосредоточены еще недоделенные ресурсы и т.д.
Кроме этого долгосрочного тренда есть и иной расчет. Не секрет, что для местного самоуправления минимум два последующие года, в том числе благодаря изменениям бюджетного и налогового законодательства, будут чрезвычайно сложными. Свою лепту в увеличение сложностей внесет и отнюдь не завершившийся экономический кризис. Открытием не будет и утверждение о нарастании массовой активности и росте протестных настроений практически во всех регионах России.
В этих условиях понятно инстинктивное стремление властей, умеющих править только с помощью приказов, ОМОНа и перераспределения, расставить своих людей на ключевые должности, во-первых, в столицах субъектов РФ, во-вторых, в наиболее проблемных и опасных с точки зрения возможности активного протеста городах. Такими городами для Свердловской области являются прежде всего Нижний Тагил и Екатеринбург. Богданович, Первоуральск, Ревда и прочие вызывают меньше тревоги. Во-первых, потому что в некоторых из них, типа Понила или Гари, привыкли к беспросветному существованию и научились выживать за счет огородов и самогона. Во-вторых, латание дыр и подачки протестующим в более мелких населенных пунктах обходятся много дешевле.
Проще говоря, стремление уничтожить институт избираемых глав – факт. Законодательство это делать позволяет, предпосылки в форме послушного депутатского большинства в местных думах созданы или создаются, агрессивно-послушные губернаторы, для которых важнее указивки от разных властных кланов в Москве, чем реальное решение местных проблем и институциональное развитие региона, назначены.
Препятствий на пути всеобщей ситименеджеризации всего два: выбранные сильные главы, сумевшие удержать контроль над местными думами, и общественное мнение, как в стране, так и за ее рубежами.
Об идеальных моделях и основном пороке аргументации сторонников сити-менеджера
Основных нормативных моделей организации муниципального управления всего три.
Модель первая – глава города избирается на всеобщих прямых выборах и возглавляет городскую администрацию. Это та модель, что действует сейчас в Екатеринбурге.
Модель вторая – глава города избирается на всеобщих прямых выборах и возглавляет городскую Думу, которая заключает контракт с сити-менеджером. Данная модель действует в Перми.
Модель третья – глава города избирается депутатами городской Думы из числа депутатов. Также как во второй модели с наемным сити-менеджером заключается контракт. Такой порядок формирования власти сегодня действует, например, в Казани и Уфе.
В двух последних моделях значительная роль принадлежит губернатору региона, который «поставляет» в конкурсную комиссию по Сити-менеджеру треть членов. А это означает, что в двух последних случаях именно губернатор фактически назначает распорядителя бюджетных средств муниципального образования. Кстати, именно это соображение заставляет губернаторов настаивать на системе с сити-менеджером в любом из двух ее вариантов. Аргументов приводится множество, но подавляющее большинство из них построено на вполне очевидно логической ошибке.
Суть аргументации сторонников отмены прямых выборов главы администрации в том, что при этой системе муниципальными образованиями часто управляют не самые лучшие люди. Для подтверждения этого легко находятся не самые хорошие, но всенародно избранные главы администраций, и сравниваются с абсолютно абстрактными, идеальными, похожими на Супермена и Человека-Паука одновременно, сити-менеджерами, которые якобы возможны и обязательно будут найдены и назначены. Суть логической ошибки понятна: идеал одной модели сравнивается с реальностью другой.
На самом же деле сама реальность сити-менеджерского управления от идеала далека. Есть и уволенные, и добровольно ушедшие, и проворовавшиеся, и глупые. Позволим себе аналогию: губернаторов стали назначать, но выросло ли от этого качество управления? Ответ очевиден: все ровно наоборот. Управлять регионами стали хуже.
Итак, зафиксируем первый минус: порок в теоретической аргументации оборачивается снижением качества управления в объективной реальности.
Об эффективности
Сторонники системы с сити-менеджером утверждают, что назначенные управленцы будут самыми-самыми профессиональными. Такими профессиональными, что профессиональней не бывает. Очевидно, что рассуждение от лукавого. Зато очевидно другое.
Во-первых, назначенцы будут лояльны назначающим. В большинстве случаев губернатору. Причем, принцип лояльности явно будет доминировать над принципом профессионализма. Такова российская действительность, и таково устройство всей вертикали. Неугодных профессионалов велено «не пущать».
Во-вторых, не особо много профессионалов по стране наберется. Даже с кандидатурами в губернаторы есть проблемы. Что уж тут говорить о муниципальных образованиях. Кроме того, от всех кадровых резервов, составляемых властью, просто-напросто веет мертвечиной. Более того, именно конкуренция на выборах есть наиболее эффективный механизм подготовки и отбора профессионалов. Так было всегда.
Очередной минус системы с сити-менеджером: отсутствие профессионалов и учет лояльности при отборе стимулируют коррупционность.
От сити-менеджера к кантри-управляющему
Еще один аргумент сторонников системы сити-менеджера – избиратели часто выбирают не того, ведутся на популистскую агитацию и т.д. По большому счету этот аргумент есть обвинение в идиотизме целого народа. Мол, все идиоты, а потому вот вам просвещенный правитель, распорядитель вашего бюджета.
Именно этой оскорбительной логикой руководствовались В.Путин и его окружение, когда отменяли выборы губернаторов. Такой логикой оперируют губернаторы сейчас, когда пытаются отменить институт выборных глав администраций. Но почему-то этой логикой эти же самые люди отказываются руководствоваться, когда речь идет о выборах президента. Если рассуждать строго логично, то и выборы президента нужно отменить, ибо уже который раз не того выбираем. А после обратиться в ООН или Международный валютный фонд и попросить назначить нам кантри-управляющего.
На самом деле выборы всегда полезны, ибо они – школа и для избирателей, и для управленца. Кроме того, с помощью выборов формируется гражданская культура, ответственность, стимулируются процессы локальной и государственной идентичности. Наконец, публичный управленец, не умеющий убеждать и отстаивать, в том числе во время выборов, - всегда плохой управленец.
Минус: ликвидация прямых выборов приведет к стимуляции патерналистских настроений, препятствует формированию гражданственности, прерывает накопление опыта ответственного голосования, несет угрозу деградации локальной идентичности и т.д., и т.п.
О финансах
Именно этот аргумент является самым популярным. Общественное мнение убеждают, что, отменив выборы, можно будет сэкономить кучу рублей. И называют цифры. Никто не спорит, выборы действительно стоят денег.
Деньги кандидатов считать бессмысленно, ибо они фактически инвестируются в территорию, а не тратятся еще где либо. Электоральные инвестиции идут в типографский бизнес, на развитие СМИ, на совершенствование рекламной инфраструктуры, наконец, на зарплаты малообеспеченным слоям населения, занятым в разноске, расклейке, агитации. Поэтому, считать нужно только бюджетные деньги, которые, замечу, с лихвой компенсируются инвестициями кандидатов, но все же учету подлежат.
Итак, на выборы главы бюджет тратит примерно 30 миллионов рублей. Так было в 2007 г. Не будем скупиться и добавим с учетом инфляции и прочих сложностей еще 10. Итого 40 миллионов. Много это или мало?
Во-первых, те люди, которые исходят из того, что выборы это лишние траты тут же попадают в сети порочной логики. Дело в том, что финансовая оценка права граждан выбирать сразу же загоняет всех в логику того, что голосование не право, а долг. И напоминает все это старые времена, когда люди соглашались идти голосовать только после того, как им починят крышу, заменят кран на кухне и т.п. Право выбирать оценивалось не как право каждого, но как обязанность, которая нужна только власти. Сейчас и логика, и сама ситуация меняется. Все больше людей начинают осознавать, что, отменив выборы губернаторов, их лишили именно права. На наш взгляд, именно по проблеме выборов (их отмены) проходит грань после которой стоит ждать массовых протестов.
Во-вторых, даже если мы все же оценим право выбирать, то давайте посчитаем точно, сколько стоит это право для каждого из нас. В Екатеринбурге примерно 1 миллион избирателей, т.е. право каждого стоит примерно 40 рублей на четыре года, ибо выборы имеют периодичность. То есть в год на каждого избирателя на обеспечение его права приходится 10 рублей. В месяц, соответственно, примерно 1 рубль. И вот уже вопрос стоит иначе, готов ли кто-то отречься от своего права выбирать главу города за рубль в месяц? А от права на жизнь? А от свободы слова? Нам уже отказали в праве контролировать власть, в праве надеяться на милицию, в праве знать правду, в праве протестовать… Готовы ли горожане продать еще одно право? За рубль в месяц?
Минус: отказ от права может привести к протестам, снижает доверие к власти, понижает уровень управляемости территорией и, наконец, ведет к деградации самой власти, которая рискует стать безответственной.
О подконтрольности и интересах
Назначенный сити-менеджер безусловно более подконтролен губернатору, чем избранный. И естественно имеет меньше возможностей и желания отстаивать интересы жителей муниципалитета. Все помнят, как А.Чернецкий боролся с отрицательными трансфертами, с помощью которых пытались забрать средства из городского бюджета. И А.Чернецкий выиграл. Но стал бы так же активно бороться за городские интересы избранный при участии губернаторских нукеров сити-менеджер? Едва ли, ибо над ним постоянно весит дамоклов меч в виде мнения губернатора.
Минус: сити-менеджер имеет меньше мотив отстаивать интересы муниципалитета, чем избранный всенародно глава.
О возможности снятия
Говорят, что назначенного сити-менеджера проще снять. Но, во-первых, избранного главу отправить в отставку по федеральному законодательству можно так же без особых сложностей. Практика Свердловской области это доказывает. Без проблем, например, А.Мишарин отправил на отдых главу Артемовского Ю.Манякина. Также без вопросов из-за проблем с отоплением ушел в отставку сити-менеджер Заречного В.Быков. Разницы никакой. И никаких проблем ни в первом, ни во втором случаях с боящимися даже своей тени муниципальными депутатами не возникло. Но есть и другая ситуация, когда руководителя «отставляют» по прихоти, из корыстного расчета, по ошибке, а не за дело.
Минус: несправедливо уволенный сити-менеджер имеет минимум возможностей для оправдания или протеста, «отставленный» и всенародно выбранный глава всегда может апеллировать к общественному мнению. И если он прав и уволен за благие дела, то поддержку он получит.
О «сильной» городской думе
Один из, казалось бы, сильных аргументов, высказываемых сторонниками сити-менеджеризма, - ослабление местной исполнительной власти и соответствующее усиление власти депутатской, усиление местных Дум.
Но, во-первых, нигде, где вводился пост сити-менеджера думы не усилились. Ровно также нигде в результате перехода к назначению губернаторов, которых формально утверждают региональные легислатуры, эти самые легислатуры не укрепились. «Большой» начальник (соответственно Президент или губернатор) сегодня контролирует не только своего назначенца, но и депутатские голоса. В результате утверждение сити-менеджера депутатами, работа конкурсной комиссии и контракт становятся профанацией, а думы ослабевают.
Во-вторых, сити-менеджер имеет все те же возможности для коррумпирования депутатов, что и избираемый глава, в том числе за бюджетный счет. Ничего в этом отношении не меняется.
Минус: сильная представительная власть есть независимая власть. Говорить о независимости нынешней представительной власти значит либо сознательно лгать, либо признаваться в своей глупости. Соответственно, только при существовании действительно независимой (сильной!) представительной власти, которая пока не ясно когда возникнет, можно обсуждать вероятность введения поста сити-менеджера в той или иной муниципии.
К чему готовиться?
Первое. Ждать сильного и профессионального сити-менеджера бессмысленно. Кадровая скамейка А.Мишарина не просто мала, ее либо нет, либо на ней расположились весьма странные типажи: колтонюки, чуйченки и прочие «позорища». Потому, не стоит удивляться, что если все же должность сити-менеджера будет введена, то первым делом, как сказал один остроумный человек, он начнет строить вокруг Екатеринбурга кольцевую объездную железную дорогу.
Второе. Пока А.Чернецкий на своем месте о должности сити-менеджера можно забыть. Не в его это интересах.
Третье. Заместители избранного мэра, начальники управлений и отделов, по сути, и есть кабинет сити-менеджера. Это люди назначенные, работающие по контракту. Дело, таким образом, не в введении Сити-менеджера, а в общественном контроле, в нормальной работе правоохранительной системы, в создании системы сдержек и противовесов, в конкурентных выборах депутатов и т.д. И именно эти вопросы следует обсуждать.
Четвертое. Возможность бороться с властными мечтаниями о сити-менеджере и екатеринбургском бюджете можно. Например, сейчас пермяки уже второй раз борются за сохранение прямых выборов мэра. В первый раз несколько лет назад им это удалось сделать, собрав более полутора сотен тысяч подписей. Тогда побоялись. Сегодня активные жители Перми уже выиграли публичные слушания по этому вопросу. И пермяки не одиноки. Опыт и практика воздействия даже на глухую власть, которая слушает только сигналы сверху, в стране есть.
Уверен, что в случае чего екатеринбуржцы этот опыт обогатят.
Обсудить новость на Форуме