11:15 12.02.2007 | Все новости раздела "Партия Социальной Справедливости"
ДОКЛАД ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РФ: О СОСТОЯНИИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Москва, 2007
Оглавление
Введение
ГЛАВА 1. ХАРАКТЕР И ДИНАМИКА ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ
Общество свободной самоорганизации
Некоммерческие организации: региональное развитие
Экономический и финансовый аспекты деятельности НКО
Качество институтов гражданского общества
ГЛАВА 2. ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И ГОСУДАРСТВО
Взаимоотношения с государством: потребность в усилении равноправного партнерства
Правовое положение некоммерческих организаций
ГЛАВА 3. СТРУКТУРА ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА: ИНСТИТУТЫ, ДВИЖЕНИЯ, ИНИЦИАТИВЫ
Защита прав граждан
Местное самоуправление - основа Российского государства и общества
Некоммерческие организации: многообразие, рост, активизация деятельности
Бизнес-ассоциации и саморегулируемые организации
Средства массовой информации как индикатор развития гражданского общества
Благотворительность в России
Российское гражданское общество в глобальном мире
Участие гражданского общества в обеспечении качества политического процесса
ГЛАВА 4. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ. СТРАТЕГИЯ И НЕОБХОДИМЫЕ ДЕЙСТВИЯ
Потенциал роста
Варианты развития
Направления поддержки развития гражданского общества
Ресурсное обеспечение
Стимулирование частных доноров НКО и благотворителей
Государственная поддержка гражданского общества
Участие НКО в исполнении государственного заказа на оказание социальных услуг
Поддержка инфраструктуры НКО
Совершенствование правового регулирования
Информационное обеспечение работы некоммерческого сектора
Гражданское образование
Обеспечение участия общественности в принятии управленческих решений
Развитие местного самоуправления
Мониторинг гражданского общества
Экспертиза и мобилизация ресурса экспертного сообщества
Структура и самоорганизация некоммерческого сектора
Голос гражданского общества
Общественная палата
Приложение: Презентация исследования "Мониторинг гражданского общества в Российской Федерации" в формате Power Point >>
Введение
Настоящий Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации подготовлен в соответствии со статьей 22 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации".
Принцип, которому при подготовке Доклада следовала Общественная палата, - непредвзятый, объективный анализ, основанный на фактических данных. Этот принцип особенно важен, поскольку довольно широкое распространение получили не подкрепленные фактами субъективные оценки положения в российском гражданском обществе, которые нередко приобретают черты политизированного мифотворчества. Отчасти такая ситуация объясняется недостатком информации. При подготовке Доклада его удалось в определенной мере восполнить за счет специально проведенных исследований социологических центров, в числе которых РОМИР-мониторинг, Левада-центр и ЦИРКОН, а также экспертных интервью с активистами гражданского общества в ряде регионов страны. Общественная палата Российской Федерации намерена на регулярной основе вести мониторинг гражданского общества, который позволит в дальнейшем пополнять и углублять характеристику его состояния на основе комплекса статистических и социологических данных.
ГЛАВА 1. ХАРАКТЕР И ДИНАМИКА ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ
Общество свободной самоорганизации
Гражданское общество в широком смысле представляет собой совокупность общественных институтов, непосредственно не включенных в структуры государства и позволяющих гражданам, их объединениям реализовывать свои интересы и инициативы. Гражданское общество охватывает институты и отношения (прежде всего семейные), к которым человек принадлежит от рождения, в силу обстоятельств, принадлежности к той или иной профессиональной или социальной группе либо экономической необходимости.
Однако современное зрелое гражданское общество - это общество свободной самоорганизации. Профессиональные, культурные и иные сообщества, из которых оно состоит, открыты для тех, кто осознанно стремится к объединению на основе общих интересов. Институты гражданского общества позволяют гражданам вместе вырабатывать цели и достигать их - либо непосредственно совместными усилиями, либо отстаивая в диалоге с другими общественными структурами, бизнесом и носителями власти. Эти институты обеспечивают возможность самореализации, в отличие от институтов, через которые удовлетворяется потребность в доходе. Существует внутренняя связь между формированием гражданского общества и развитием сфер творческой деятельности и некоммерческого сектора экономики.
Эффективной самоорганизации граждан, особенно их взаимодействию с государством, благоприятствует придание их объединениям правовых форм общественных и других некоммерческих организаций (НКО). В то же время гражданское общество не сводится к совокупности зарегистрированных организаций. Общественная палата Российской Федерации стремится учитывать, выражать и защищать законные интересы всех самоорганизующихся гражданских структур, действующих в рамках Конституции страны.
Интересы, представленные в зрелом гражданском обществе, предельно разнообразны. Гражданская активность, в конечном счете, находит выражение в защите и реализации соответствующих прав и свобод человека. Конституцией Российской Федерации гарантирован широкий круг прав гражданина, включая право на жизнь, личную неприкосновенность, защиту чести и доброго имени, свободу совести, вероисповедания, мысли и слова, право на объединение, участие в управлении делами государства, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, право частной собственности, предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности, право на социальное обеспечение, жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, образование, свободу творчества, судебную защиту и целый ряд других прав и свобод. Все они имеют отношение к состоянию гражданского общества и находятся в поле зрения Общественной палаты Российской Федерации.
Вместе с тем, характеристика гражданского общества в собственном смысле утратила бы конкретность, если отождествить ее с комплексной оценкой функционирования политической, социальной, экономической и правовой систем. Тема данного Доклада - не все аспекты жизнедеятельности общества, влияющие на положение гражданина, а сотрудничество и самоорганизация граждан, выходящие за рамки сугубо политической либо экономической активности, т.е. возникающие не с целью завоевать и удержать власть либо получить предпринимательский доход. В этой связи за рамками настоящего Доклада осталось состояние политических партий как отдельного гражданского института и корпораций частного сектора, хотя деятельность тех и других в ряде аспектов вплетается в функционирование гражданского общества, что воплощается, в том числе, в работе связанных с ними фондов, ассоциаций и общественных объединений.
Общество свободной самоорганизации не возникает одномоментно и не отделено непроходимой гранью от своих исторических корней. В России гражданское общество родилось не сегодня, его институты не были "импортированы" из-за рубежа, его истоки уходят в далекое прошлое, прослеживаясь в сельском и городском самоуправлении, элементах сословного представительства и др. Относительно зрелые формы гражданского общества в его современном понимании появились в России в пореформенную эпоху к концу XIX века. Их быстрое развитие было прервано Октябрьской революцией. Попытки установить тотальный государственный контроль над гражданской жизнью не уничтожили самоорганизацию, но привели к ее уходу, с одной стороны, в общераспространенные формы бытовой солидарности, а с другой - в относительно редкие, но от этого не менее значимые протестные проявления политического характера. Именно с диссидентским движением в тот период стало по преимуществу ассоциироваться само понятие "гражданское общество". Вместе с тем, ростки реальной самоорганизации давали о себе знать в деятельности многих официально существовавших профессиональных, молодежных, творческих, научно-технических, спортивных и других объединений.
Кардинальные политические, экономические и социальные изменения в конце XX века открыли беспрецедентные для нашей страны возможности свободной самоорганизации. Основная черта нынешнего периода развития гражданского общества - активное освоение этих возможностей. Этот процесс находится на одной из начальных стадий, идет неравномерно, зачастую противоречиво, тем не менее, он несомненно приобрел поступательный характер.
Становление зрелого гражданского общества зависит не только от усилий его активистов и политики властей, но и от объективных обстоятельств: укоренения институтов демократического правового государства, цивилизованного рынка и частной собственности, местного самоуправления. Как показывает исторический опыт, значим фактор урбанизации и связанные с ними культурные сдвиги. Уже потому, что 80% взрослых россиян составляют горожане в первом или втором поколении, а также сельские жители, наивны либо некорректны чрезмерно прямолинейные сопоставления процессов развития гражданского общества в нашей стране и в странах Западной Европы в условиях глобализации. Более того, гражданское общество в России закономерно отражает, и всегда будет отражать глубокие особенности ее богатой истории и многонациональной культуры.
Формализованные и неформализованные структуры гражданского общества пока еще не образуют плотную общественную среду. Необходимо преодолевать их разобщенность, разумеется, не насаждая шаблонных моделей и образцов действий, а помогая достижению взаимопонимания, преодолению предубеждений, росту взаимного доверия и реальному сотрудничеству. Формированию плотной среды гражданского общества можно и нужно содействовать через создание благоприятных информационных, правовых, экономических и других предпосылок и условий для развития общественных структур, защиты и реализации их законных интересов, взаимного диалога, равно как диалога между ними и государством.
Анализируя состояние структур гражданского общества, нельзя не сказать о том, что сегодня наше знание о них далеко не достаточно. Имеющиеся статистические данные отражают только ту часть общественной активности, которая осуществляется организациями, имеющими статус юридического лица. Но даже здесь эти данные не дают полного представления о многообразии форм и видов общественной самодеятельности. Проводимые в стране исследования состояния гражданского общества носят фрагментарный, часто субъективный и разовый характер, что не позволяет отследить динамику происходящих в этой сфере процессов.
Необходимо вести постоянный мониторинг состояния гражданского общества и некоммерческого сектора, проводить регулярные обследования на базе единой методологии. Общественная палата способна вносить существенный вклад в формирование корпуса научного и практического знания о гражданском обществе в России.
На 1 октября 2006 г. в стране было зарегистрировано 665 623 некоммерческие организации, из которых 306 603 представляли собой учреждения, включая органы государственной и муниципальной власти. Остальные 359 020 единиц - это структуры гражданского общества, оформленные в качестве зарегистрированных организаций. Их число довольно быстро увеличивается. Так, с начала 2001 г. оно возросло на 34%.
В расчете на 1000 жителей в нашей стране приходится 2,5 зарегистрированных НКО. В сравнении с другими постсоциалистическими странами это относительно высокий показатель. Так, в Польше на 1000 жителей приходится 1,4 НКО, в Болгарии - 1,1, однако в Чехии данный показатель составляет 5,5.
Уже можно говорить о том, что некоммерческий сектор приобрел относительную устойчивость. По данным, собранным в ходе специальных обследований, основу сектора составляют организации, существующие уже достаточно длительное время: 56% активно работающих организаций - более 10 лет, а 77% - более 5 лет.
Наиболее распространенная форма негосударственных некоммерческих организаций (далее НКО) - общественные и религиозные организации (объединения). Их доля в общем числе НКО - 50,6%. Доли других форм существенно меньше: 24% приходится на потребительские кооперативы, 9% составляют фонды, 7% - некоммерческие партнерства, 5% - автономные некоммерческие организации и т.д.
Не все зарегистрированные организации осуществляют реальную деятельность. Определенное представление о жизнеспособности организаций дал проведенный при подготовке данного Доклада опрос муниципальных служащих (заместителей глав администраций и сотрудников, отвечающих за работу с общественностью в 53 городах). По данным опроса, в четырех из каждых пяти городов опрошенные знают случаи, когда зарегистрированные организации фактически не действуют. Однако доля таких организаций не очень велика; по данным того же опроса, она составляет в среднем 17%. Следует учитывать также, что 54% опрошенных муниципальных служащих утверждают, что в их городах имеются псевдо-НКО, которые фактически являются прикрытием бизнеса; правда, их доля оценивается в среднем всего в 3%.
Как бы то ни было, зарегистрированные организации - лишь часть структур гражданского общества. Около 70% опрошенных муниципальных служащих знают о существующих в их городах объединениях граждан, которые официально не зарегистрированы, но фактически работают.
Стремление к объединению естественным образом вырастает из давних традиций солидарности и взаимопомощи. Проведенный при подготовке Доклада репрезентативный опрос населения показал, что более половины граждан в последнее время оказывали помощь незнакомым людям. Относительно велико число граждан, которые ощущают ответственность за происходящее за пределами их семьи. Однако, как правило, это относится к происходящему в их относительно близком окружении, и гражданам зачастую недостает каналов действенного влияния на общественную жизнь, чтобы реализовать свое чувство ответственности на практике.
Первое обстоятельство не вызывает удивления: жизнеспособное гражданское общество везде вырастало "снизу вверх", или, как часто говорят о нем, "от корней травы". Пирамида самоорганизации устойчива, когда ее основание образуют множество локальных объединений, возникающих для решения конкретных, частных, проблем. Опрос населения показал, что почти 80% населения в той или иной степени ощущают ответственность за происходящее у них во дворе или микрорайоне (40% ощущают ее "в полной или значительной мере"); в отношении происходящего на работе соответствующие цифры составляют 66% и 45%; а происходящего в городе, районе - 52% и 15%. Ответственность за происходящее в стране ощущают 33% ("в полной или значительной мере" - 10%), что в конечном счете не так уж мало.
В то же время чувствуют себя способными в полной либо значительной степени влиять на происходящее во дворе - менее 32% опрошенных, на работе - 36%, в городе, районе - 8,4%, а в стране - 3,4%. Чувство ответственности за происходящее, как на локальном уровне, так и в стране в целом, несколько более характерно для людей старших возрастов и жителей небольших городов и сел. Вместе с тем, в восприятии способности реально влиять на складывающееся положение межгрупповые различия практически неощутимы.
Дефицит влияния напрямую связан с недостаточным навыком инициативных коллективных действий. О том же говорят и ответы людей, которые в той или иной форме оказывали бескорыстную помощь нуждающимся (не являющимся их родственниками или друзьями). 85% ответивших делали это в одиночку, хотя 53% считают, что эффективней было бы оказывать ее вместе с инициативной группой или организацией.
Вопреки распространенному заблуждению, основным препятствием к объединению выступает отнюдь не предубеждение против "чужаков". Названный опрос, как и другие, продемонстрировал, что самоидентификация большинства людей не создает серьезных межнациональных, межконфессиональных и иных подобных барьеров. Так, "очень важно" ощущать принадлежность к своей нации, народности - для 24%, а участвовать в жизни церкви, прихода - для 4% опрошенных; тогда как, например, жить в великой и мощной державе - для 42% (еще больше людей отдают приоритет таким ценностям, как крепкая семья и надежные друзья). 84% не имеют ничего против того, чтобы оказаться соседями людей иной национальности, а для 57% приемлемо стать соседями "гастарбайтеров". Налицо отсутствие высоких этноконфессиональных барьеров; скорее проступает недостаток этнической и конфессиональной солидарности, которая, в принципе, вовсе не противостоит солидарности общегражданской. Тревожно, что, по данным опроса, лишь около одного процента населения получили за последние два-три года материальную помощь либо консультации от национальных общин, землячеств, религиозных общин и приходов.
Важным препятствием к объединению и эффективным совместным действиям является дефицит доверия людей друг к другу и структурам гражданского общества. Возник своего рода порочный круг: недоверие порождает разобщенность - разобщенность питает недоверие. Недостаточная наглядность позитивной роли общественных структур, слабая информированность о них мешают усилению этой роли. Осознание данных тенденций и противодействие им имеют принципиальное значение для политики поддержки гражданского общества и работы Общественной палаты Российской Федерации.
По данным опроса населения, только 22% граждан считают, что "людям можно доверять", а 74% полагают, что "с людьми надо быть осторожными". Эти доли остаются примерно постоянными с середины 1990-х годов, тогда как в 1991 г. они составляли соответственно 36% и 41%. Невысокий уровень доверия объясняет, почему, по мнению опрошенных, у других людей редко встречается готовность к объединению. Лишь 18% сочли, что часто или довольно часто встречается готовность объединяться для решения своих проблем, и только 9% утверждали то же о готовности объединяться для решения общих проблем, не касающихся человека лично. Готовность помогать друг другу часто встречается по мнению лишь 25% опрошенных.
В действительности, как свидетельствуют данные, большинство людей включено в различные проявления солидарности. Но сформированная обстоятельствами склонность "быть с людьми осторожными", равно как недостаток навыков и инфраструктуры широких межличностных контактов препятствует расширению границ самоорганизации, не позволяя многим выйти за рамки привычного круга общения. Обнадеживает, что готовность доверять людям в наибольшей степени характерна для молодежи, жителей больших городов, лиц с высшим образованием и, что вполне закономерно, для тех, кто участвует в общественных организациях.
В то же время информированность населения о деятельности общественных и других некоммерческих организаций, а также доверие к ним остаются невысокими. В опросе населения 36% граждан заявили, что им не известны какие-либо общественные организации федерального или местного уровня. Наиболее известными (их назвали по 28-35% опрошенных) оказались профсоюзы, организации ветеранов и инвалидов, садовые и дачные товарищества, общества защиты прав потребителей и объединения жильцов: жилищно-строительные кооперативы, кондоминиумы и т.п. Религиозные общины, благотворительные, экологические и правозащитные организации назвали по 15-17%, а женские организации, творческие союзы и профессиональные ассоциации - менее чем по 10%.
На самом деле, гораздо больше людей, несомненно, слышали обо всех названных типах организаций, а многие сталкивались с их деятельностью на практике. Однако результаты опроса свидетельствуют, что сравнительно невелика доля граждан, для которых информация превратилась в активное, актуальное знание. Отсюда недооценка той роли, которую способны играть структуры гражданского общества. Например, большинство опрошенных считают, что в трудных жизненных ситуациях можно в полной или значительной степени полагаться только на родственников, друзей и знакомых, тогда как общественные организации в данной связи назвали только 4%, религиозные общины - 5%, а национальные общины - 3%. Показательно, что больше людей считают возможным полагаться в трудных обстоятельствах на тех, кто оказался в похожей ситуации (15%), чем на других незнакомых.
Особенно плохо граждане осведомлены о местных инициативных группах и общественных объединениях. Между тем именно их пополнение - наиболее естественный путь вовлечения людей в гражданскую активность на основе непосредственных жизненных интересов. Однако 62% опрошенных ответили, что не знают местных групп или объединений. Чаще других (по 13-15%) называли досуговые объединения, благотворительные инициативы, а также инициативы по обустройству жилых территорий. По 8-9% называли объединения родителей и учащихся, этнические и религиозные объединения и общины, культурные, краеведческие, природоохранные, молодежные и другие движения и группы.
Опрос выявил тесную связь между информированностью о деятельности организаций и доверием к ним. Граждане считают наиболее полезными именно те организации, о которых больше знают. Прежде всего, это ветеранские организации, общества инвалидов, садовые и дачные товарищества и объединения жильцов (по 25% и более). Относительно многие считают полезными благотворительные, религиозные, экологические и правозащитные организации. В то же время, например, женские организации, творческие союзы и профессиональные ассоциации полезными признают менее чем по 10% опрошенных.
Это во многом объясняется крайне неравномерным освещением деятельности различных объединений в СМИ. Примерно половина тех, кто что-то знает о местных группах и общественных объединениях, просто "слышали о них от других людей". Роль средств массовой информации наиболее заметна в формировании знаний о местных благотворительных акциях, национально-патриотических и молодежных политических движениях, а также досуговых (спортивных, туристических и т.п.) объединениях. Применительно к организациям федерального уровня СМИ как значимый источник информации чаще всего назывались, когда речь шла об организациях ветеранов и инвалидов, а также обществах потребителей (по 20 и более процентов опрошенных). В полтора-два раза реже опрошенные упоминали СМИ как источник информации об экологических, благотворительных и правозащитных организациях. Что же касается религиозных общин, женских организаций и особенно творческих союзов и профессиональных ассоциаций, то СМИ в данной связи были названы менее чем десятью процентами опрошенных, что почти точно соответствует долям тех, кто считают эти организации полезными.
По данным опроса 47% населения полагают, что среди общественных объединений много таких, которые фактически являются коммерческими организациями. При всей бесспорной необходимости борьбы с псевдо-НКО, очевидно, что обычные граждане считают, что они распространены гораздо шире, чем это видится муниципальным служащим и чем, по-видимому, это есть на самом деле.
Очевидна настоятельная необходимость адекватно информировать людей о реалиях российского гражданского общества, вытесняя предубеждения и мифы. Нужно действенно помогать общественным объединениям и всем некоммерческим организациям работать с прессой, обучать их активистов навыкам продвижения объективной информации о несенсационных, но зато по-настоящему общественно полезных инициативах и акциях, в целом повысить роль гражданского образования. Вместе с тем, быть может, еще важнее овладевать навыками прямого обращения к потенциальным адресатам той деятельности, которую организации проводят на местах, более точно учитывать их конкретные запросы.
Как свидетельствуют фактические данные, в современном российском обществе накоплен существенный, пусть пока и ограниченный, потенциал свободной самоорганизации. Не умаляя потребности в его наращивании, что может происходить лишь постепенно, необходимо осознать первоочередную задачу: восполнить дефицит ресурсов и механизмов реализации уже имеющегося потенциала. В данном отношении возможен и необходим прорыв, ключевую роль в обеспечении которого призвана сыграть Общественная палата Российской Федерации.
Некоммерческие организации: региональное развитие
С точки зрения развития некоммерческих организаций регионы России можно разделить на следующие большие группы.
Первая из них - регионы-лидеры. В них при исходно высоком уровне развития некоммерческого сектора темп роста числа некоммерческих организаций превышает как общероссийский, так и региональный (в пределах федерального округа). Это, как правило, урбанизированные регионы с развитой и диверсифицированной экономикой, сложной социальной структурой, обширными межрегиональными и зарубежными связями, обладающие значительным потенциалом развития.
Об этом свидетельствуют данные государственной статистики о приросте числа некоммерческих организаций за период 2001-2006 гг.: Москва - 48%, Московская область - 44%, Воронежская область - 44%, Тверская область - 41%, Санкт-Петербург - 40%, Калининградская область - 47%, Краснодарский край - 37%, Нижегородская область - 55%, Республика Татарстан - 43%, Саратовская область - 42%, Красноярский край - 43%.
В данный перечень вошли не все регионы, которые принято обычно относить к развитым и имеющим хорошие перспективы развития. Нет Ростовской, Самарской, Свердловской, Челябинской, Новосибирской областей, чего можно было бы ожидать, исходя из объективных характеристик этих регионов. В Кемеровской области рост числа некоммерческих организаций за рассматриваемый период составил всего 18%.
Вторая группа - это регионы с низким исходным уровнем развития некоммерческого сектора. В этих регионах в рассматриваемый период наблюдался темп роста числа некоммерческих организаций, существенно превосходящий среднероссийский. Они догоняли ушедшие на предыдущем этапе развития далеко вперед более развитые регионы.
К таким регионам можно отнести, в первую очередь, почти все национальные республики в Южном федеральном округе. Также к этой группе относятся Республика Алтай (88%) и Республика Тыва (76%).
К зоне "догоняющего развития" относится весь Дальневосточный федеральный округ, в нем рост числа некоммерческих организаций составил 54%. Лидерами роста были Приморский (47%) и Хабаровский (59%) края.
Третья группа - регионы, относительно слабые с точки зрения развития экономики. В них рост числа некоммерческих организаций существенно отстает от среднего по России. К подобным регионом можно отнести: Брянскую (8%), Курскую (13%), Орловскую (1%), Смоленскую (17%), Тамбовскую (16%), Архангельскую (20%), Новгородскую (-1%), Псковскую (17%), Астраханскую (18%), Кировскую (-1%), Курганскую (-18%), Магаданскую (24%), Амурскую (23%) и Еврейскую автономную (12%) области. Особо следует отметить Белгородскую область, в которой число некоммерческих организаций за рассматриваемый период сократилось на 23% при отнюдь не плохом положении в экономике и социальной сфере.
К четвертой, наименее однородной группе относятся остальные регионы. Это регионы, в которых темп роста близок к среднероссийскому, а также отдельные регионы (их совсем немного), не подпадающие ни под одну из категорий.
В последние пять лет развитие некоммерческого сектора шло преимущественно за счет освоения новых организационно-правовых форм.
Количество организаций, созданных в формах, которые можно отнести к традиционным - таким, как учреждение, потребительский кооператив, общественная (религиозная) организация, объединение юридических лиц - выросло на 29, 28, 17 и 29 процентов соответственно, то есть в меньшей мере чем общее число некоммерческих организаций. Количество организаций, созданных в форме менее традиционной, но уже успевшей стать привычной, - в форме фонда, выросло в значительно большей степени - на 61%. Количество организаций, созданных в новых формах - автономных некоммерческих организаций и некоммерческих партнерств - выросло в 3 (до 5% всех НКО) и 3,8 раза (до 6,8% всех НКО) соответственно.
Таким образом, в рассматриваемый период наблюдалось увеличение разнообразия форм некоммерческих организаций. Тем не менее, наиболее традиционные формы некоммерческих организаций остаются преобладающими.
В качестве тревожной тенденции следует отметить постоянное сокращение числа ассоциаций крестьянских (фермерских) хозяйств. В целом за период их число сократилось на 24%, что свидетельствует о депрессии, в которой находится как этот сектор экономики, так и соответствующий сектор общественной жизни.
Также следует отметить проблемы в развитии такой формы объединений, как территориальное общественное самоуправление. С одной стороны, ситуация здесь выглядит относительно благополучной - число таких организаций за рассматриваемый период выросло на 90%. С другой стороны, следует иметь в виду следующее. В 2003 году был принят Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", в котором развитие территориального самоуправления было признано одним из важнейших направлений муниципальной реформы. В последующие годы практически во всех органах местного самоуправления в соответствии с законом были приняты новые уставы, в которых развитию органов территориального общественного самоуправления уделялось особое внимание.
Казалось бы, следовало ожидать массового развития этой формы общественных организаций. Парадоксально, но относительно массовое развитие территориального самоуправления пришлось на период до 2004 года, а в последующие годы рост числа этих организаций заметно упал (до 3% в 2006 году). На 1 октября 2006 года число таких организаций по стране не достигает полутора тысяч, что ничтожно мало по сравнению с потенциалом развития этой крайне важной формы общественной самодеятельности.
Таким образом, положения Федерального закона оказались недостаточными для того, чтобы дать реальный толчок развитию этой формы некоммерческих организаций. В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос о внесении поправок в действующее законодательство, способствующих развитию территориального общественного самоуправления.
Анализ государственной статистики, указывающий на неоднородность развития гражданского общества в регионах, подтверждается экспертными оценками ряда специалистов ведущих региональных сетевых некоммерческих организаций. Процессы развития гражданской самоорганизации на местах имеют сходные корни: во многих регионах состав основных участников гражданской деятельности определяется как исторически сложившимися предпосылками, так и современными трендами.
Эксперты говорят о двух основных типах субъектов, представляющих движущую силу развития гражданского общества в регионах. Первый тип представляют некоммерческие организации, которые сохранили свою активность и влияние со времен СССР. Часть этих организаций продолжает успешно работать. В ряде случаев они распоряжаются ресурсами, получаемыми вне зависимости от результатов текущей деятельности, на основании накопленного в прошлом кредита доверия. Эти организации в различной степени проявляют волю и способность к восприятию более современных и эффективных методов работы.
Второй тип представлен организациями, возникшими уже в постсоветское время, нередко с использованием финансовой и методической поддержки международных НКО, реализующих те или иные инновационные подходы к решению общественных проблем силами гражданского общества. После уменьшения размеров помощи, оказываемой международными организациями, часть этих организаций исчезла, или серьезно сократила масштабы своей деятельности. Некоторые из исчезнувших организаций жили за счет грантовой конъюнктуры, приспосабливая свою деятельность к требованиям грантодателей. Однако изменение структуры финансирования, охватившее практически все регионы, поставило многие полезные и реально действующие организации второго типа в сложное положение. Эта тенденция затронула большинство российских регионов и требует осмысления и действий.
Региональные эксперты отмечают, что переориентация активно действующих НКО с международной помощи на внутрироссийскую - конкурсы социальных проектов в Приволжском Федеральном округе, например, и конкурсы Общественной палаты Российской Федерации, фондов крупных компаний, на собственные финансовые источники (самоокупаемые проекты) - предполагает серьезный анализ и создание новых механизмов. Довольно широко распространенный стереотип восприятия деятельности НКО как всецело добровольческой, т.е. не требующей оплаты, ставит организации в сложные условия. Российские источники, в частности бюджетные, выделяя деньги на реализацию проектов, зачастую ограничивают или полностью исключают возможности оплаты труда сотрудников и административных расходов (аренды и т.п.), что в значительной степени затрудняет процесс реализации социально значимой деятельности.
Количество активных организаций обоих типов отличается в некоммерческом секторе в разных регионах, но в целом, практически в каждом регионе можно обнаружить устойчивый актив из нескольких десятков профессиональных некоммерческих организаций, которые объединяются не только ради реализации интересов, но и для оказания социально значимых услуг населению.
Общей тенденцией для регионов сегодня можно считать изменения во взаимоотношении по линии "общество - власть". Взаимодействие в ряде регионов становится более интенсивным, разнообразным и содержательно наполненным. Можно выделить четыре уровня взаимодействия власти и НКО в регионах и муниципальных образованиях:
1) совместные мероприятия отдельных структур органов власти и отдельных НКО, кратковременно действующие общественные советы/комиссии при отдельных структурах органов власти, финансирование мероприятий НКО;
2) совместные мероприятия ряда органов власти и групп НКО, постоянные общественные советы/комиссии при структурах власти, специализация отдельных должностных лиц на работе с НКО;
3) совместные проекты органов власти и НКО за счет средств внешних грантов, постоянные общественные советы/ комиссии при высшем органе исполнительной власти территории, специализированные подразделения по работе с НКО, финансирование программ и проектов НКО;
4) совместная разработка и реализация программ (в том числе по развитию НКО и гражданского общества, социального партнерства) за счет средств бюджета и дополнительно привлеченного финансирования, взаимодействие независимых коалиций НКО с органами власти, финансирование программ и проектов НКО на условиях государственного/муниципального заказа и конкурсов проектов.
В Приволжском федеральном округе, например, налицо тенденция заметного распространения социального партнерства в решении проблем развития территории, роста и укрепления позиций институтов гражданского общества. Если исследования шестилетней давности, проведенные нижегородскими экспертами, отмечали взаимное недоверие между секторами, то в настоящее время не только термин "социальное партнерство" широко используется и властью, и бизнесом, но и понятия "социально ответственного бизнеса", "предпринимательской благотворительности" перешли из сферы дискуссии в сферу поиска оптимальных форм и методов их практической реализации.
В Сибири, даже в тех регионах, где власти ранее не проявляли интереса к партнерству с НКО, в настоящее время такой интерес дает о себе знать все отчетливее. Судить об этом можно по увеличению финансирования, распределяемого на конкурсной основе для поддержки проектов НКО и инициативных групп, а также распространению механизмов общественной экспертизы работы органов власти (публичные слушания, общественные палаты, консультативные комитеты, клубы лидеров НКО и т.д.).
Так, в Самарской области опыт работы в Общественном собрании Самарской области и в Общественном совете при Самарской городской думе имеют более 300 некоммерческих организаций. Это серьезный потенциал для дальнейшего развития гражданского общества в городе и области.
Внутри регионов ситуация зависит от многих составляющих, и различия в развитии гражданского общества могут ощущаться не только между районами одного субъекта Федерации, но и между городами, расположенными недалеко друг от друга. В качестве конкретных примеров участия гражданского общества в реформировании социальной сферы на городском уровне можно назвать, например, Красноярск, Междуреченск и Ангарск.
Развитие партнерства региональных и местных властей с НКО сталкивается в двоякого рода проблемами. Есть территории, где обе стороны проявляют стремление и высокую готовность к сотрудничеству, но не хватает ресурсов, которые могли бы его подкрепить. Прежде всего, это касается бюджетных ресурсов. В то же время имеются территории, где основная проблема - недостаток воли и навыков эффективной совместной деятельности.
В обоих случаях улучшение ситуации во многом зависит от позиции федеральных властей. От них следует ожидать четких сигналов о приоритетности гражданского участия, а также ресурсной поддержки партнерства территориальных властей и НКО в решении социальных проблем.
Во многих регионах сформированы интересные механизмы развития гражданского общества. Так, в 1995 г. в Сибири создана сеть центров развития гражданского общества. Это обеспечило существенную финансовую поддержку НКО, позволявшую добиваться доверия населения и укрепить партнерские связи. Поддержка также сделала возможным осуществление деятельности по развитию взаимодействия "власть - НКО", и повышению гражданской активности через добровольчество. Механизмы, включая ярмарки НКО, конкурсы "Консолидированный бюджет" и "Социальная звезда", разрабатывались и распространялись участниками сети в резных городах. Сеть способствовала также обмену опытом между сибирскими организациями гражданского общества.
В Томске конкурсы "Консолидированный бюджет" на уровне региона с 2003 г. проводились 15 раз, распределено 1 500 000 рублей на поддержку 64 социальных проектов, которые не только отвечали потребностям людей, но и стали примером для других. Город Иркутск закладывает в бюджет по 2 млн рублей в год на поддержку своей Программы развития гражданских инициатив 2007-2010 гг. Муниципальный бюджет города Улан-Удэ на 2007г. включает в себя 4 млн рублей на Программу гражданских инициатив, возникшую в ответ на принятие Закона No 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В регионах активно развивается экспертная деятельность. Возможности для НКО или активных граждан для участия в процессе принятия решений или выступать в качестве экспертов или консультантов расширяются. Во многих регионах активисты третьего сектора приглашаются для работы в комитетах и общественных советах и рабочих группах, занимающихся широким кругом вопросов. В ряде регионов некоммерческие организации включены в долгосрочное стратегическое планирование.
Важным направлением вовлечения некоммерческих организаций в жизнь местных сообществ становится экспертиза программ, осуществляемых на средства регионального бизнеса. Развитие инфраструктуры, как часть инвестиционной деятельности, невозможно без согласования интересов бизнеса с интересами населения (будь то нефтепровод или уплотнительная застройка), и сегодня экспертные некоммерческие организации, имеющие опыт и знание регионов, а также связи с населением, становятся важными участниками такого рода региональных процессов.
Экономический и финансовый аспекты деятельности НКО
Динамика доли НКО в общем объеме валового внутреннего продукта страны за последние 10 лет была неоднозначна. До 1998 г. объем услуг сектора имел тенденцию к увеличению. По ряду оценок, в 1998 г. - накануне дефолта - он составлял 2% ВВП. В результате финансового кризиса 1998 г. объем услуг, предоставляемых некоммерческими организациями, в неизменных ценах сократился почти в 3 раза. Посткризисное восстановление сектора происходило медленнее, чем в других сферах экономики. К 2001#8213;2002 гг. темпы роста выпуска продукции и услуг некоммерческих организаций превысили темы роста ВВП в целом. В результате к 2002 г. доля некоммерческого сектора России в формировании ВВП составила около 1%[1].
Небольшая, на первый взгляд, доля НКО в ВВП, тем не менее, представляет собой значимую величину, что становится очевидным при сравнении с весом, например, некоторых отраслей российской экономики или отдельных регионов. В частности, объем продукции и услуг некоммерческих организаций по состоянию на 2002 г. в 1,6 раза превышал объем продукции всей легкой промышленности страны и был сравним с объемом продукции отрасли "жилищное хозяйство". При сопоставлении вклада третьего сектора и 88 регионов страны сектор НКО занимал 12-е место, уступая лишь Москве, Санкт-Петербургу, Тюменской, Московской, Свердловской и Самарской областям, Ханты-Мансийскому автономному округу, Красноярскому и Краснодарскому краям, республикам Татарстан и Башкортостан.
Еще более значимым представляется то обстоятельство, что "качество" ВВП, произведенного в некоммерческом секторе, зачастую выше, нежели в других сферах. Многие НКО ориентированы на инновационную деятельность, на применение новых социальных и иных технологий. Значительная часть оказываемых НКО услуг позволяет наращивать "человеческий капитал" и оказывает самое непосредственное влияние на рост ВВП в будущем.
В то же время, сопоставление доли НКО в ВВП России и европейских стран, США, и даже ряда развивающихся стран оказывается не в пользу России. В частности, в ряду 23 стран, взятых для сравнения, Россия по состоянию на 2002 г. с показателем в 2,1% заняла лишь 21-е место. Причем отставание России от лидеров рейтинга (Нидерландов, где доля НКО в ВВП составляет 15,3%, Израиля с 12,6%), а также других стран "первой десятки" (Ирландии, США, Великобритании, Бельгии, Австралии, Аргентины, Японии, Испании с показателями 4-8,4%) многократно. Сопоставима же по вкладу в экономику страны роль российских НКО с Бразилией, Словакией, Мексикой, Румынией (0,3-1,5% ВВП).
На фоне роста объема деятельности третьего сектора отмечается неоднозначная динамика его финансового положения. Так, объем денежных поступлений некоммерческим организациям увеличился по сравнению с 2000 годом более чем в 3,5 раза и составил в 2005 году почти 255 млрд рублей. Однако это улучшение финансового положения произошло преимущественно в 2001-2003 годах. Рост денежных поступлений в 2005 году сравнительно с 2003 составил всего 2,7%, т.е. с учетом инфляции мы имеем дело с реальным сокращением[2]. При этом остатки средств на начало 2003 года составляли 175 млрд. рублей против 25 млрд рублей в 2005 году, так что с учетом этих сумм в распоряжении некоммерческих организаций в 2003 году было значительно больше средств, нежели в 2005 году. Здесь, как и ранее, мы видим замедление темпов развития некоммерческого сектора и отчасти ухудшение условий его функционирования.
Соответственно, в 2003 году было направлено больше средств, нежели в 2005 году:
- на инвестиции в основные фонды - в 1,2 раза;
- на строительство и модернизацию зданий - в 2 раза.
Данные, касающиеся затрат на сырье, материалы и заработную плату, показывают, что в 2005 году некоммерческие организации серьезно сократили объемы текущей деятельности.
В то же время нельзя не отметить и положительные сдвиги в структуре финансов некоммерческих организаций в 2005 году сравнительно с 2003 годом. Прежде всего, существенно увеличились расходы на основную деятельность некоммерческих организаций (1,9 раза), а также расходы на благотворительность (в 2,7 раза).
Увеличились поступления средств от населения - 46 млрд рублей против 35,5 млрд рублей в 2003 году.
Есть и тревожная хроническая слабость российского некоммерческого сектора: если не считать негосударственные пенсионные фонды, он практически не имеет постоянных источников доходов от капитала и в этом отношении полностью зависит от текущего поступления средств.
В 2003 году доходы от капитала, включая все их виды: доходы от долевого участия, от сдачи основных средств в аренду, проценты по вкладам, дивиденды и проценты по ценным бумагам - составили лишь 5,1 млрд рублей (чуть более 2% общих поступлений). В 2005 году эти поступления составили еще меньшую сумму и еще меньшую долю.
Анализ Базы данных НКО Общественной палаты позволил оценить масштабы включенности российских НКО в финансовые потоки, идущие в некоммерческий сектор из различных источников.
Треть НКО назвали в числе источников доходов пожертвования коммерческих организаций, почти столько же - членские взносы и собственную хозяйственную деятельность. Доля НКО, финансируемых зарубежными организациями, существенно меньше (такой источник дохода заявлен 17% НКО). Однако объемы поступлений от зарубежных организаций, судя по всему, значительны: для 8% НКО зарубежные организации являются основными донорами; примерно для такого же числа НКО основными источниками доходов являются членские взносы и пожертвования коммерческих организаций.
Финансирование НКО за счет государственных и муниципальных бюджетов получали 44% включенных в базу НКО. При этом для 14% НКО государственное финансирование составляет более 50% их доходов.
По данным исследования РОМИР, бюджетные средства составляют 29% финансирования НКО. Из них 7% приходится на федеральный бюджет, 9% - бюджеты субъектов Федерации и 13% - местные бюджеты. Формирование 20-30% средств НКО из бюджетных источников довольно типично для постсоциалистических, а также развивающихся стран. Однако во многих индустриально развитых странах удельный вес государственных и муниципальных средств в финансировании НКО гораздо выше. Так, в Бельгии она составляет 76%, во Франции - 57%, в Германии - 64%.
Опора на те или иные источники финансирования во многом определяет характер и приоритетные направления деятельности НКО. В частности, организации, получающие средства из федерального, региональных или местных бюджетов, а также внебюджетных фондов, чаще других реализуют программы, направленные на социальную защиту и помощь, работу с молодежью, организацию досуга и массовых мероприятий, развитие культуры, религии.
Приоритетные виды деятельности НКО, получающих средства из-за рубежа, - образовательная и научно-исследовательская деятельность, издательство и реклама, правозащитная, информационная, консультационная деятельность, а также работа по поддержанию самого некоммерческого сектора, институциональному развитию НКО.
Профиль деятельности НКО, которые живут в основном на средства коммерческих организаций, - благотворительная, гуманитарная помощь, деятельность в сфере здравоохранения, а также общественно-политическая работа, содействие развитию системы местного самоуправления.
За счет членских взносов чаще всего ведется работа по оказанию правовой помощи, развитию местного самоуправления, деятельность в сфере развития экономики, предпринимательства.
Наконец, собственная хозяйственная деятельность НКО чаще, нежели другие источники финансирования, позволяет им заниматься издательством и рекламой, а также экспертно-аналитической работой.
Соответственно, характер финансирования НКО отражается и на том, какие социальные слои и группы, организации они выбирают в качестве основных объектов своей деятельности. Так, в деятельности организаций, финансируемых из-за рубежа, явно выражен вектор на работу с НКО и общественностью, органами государственной власти и местного самоуправления, а также на решение гендерных, экологических и других подобных проблем. Бизнес чаще других поддерживает НКО, работающие с социально уязвимыми категориями населения, инвалидами, детьми-сиротами.
Финансирование за счет членских взносов чаще определяет работу НКО с учебными заведениями, учащимися, научными работниками, а также гражданами, нуждающимися в юридической помощи.
Опора на собственную хозяйственную деятельность НКО чаще, чем другие виды финансирования, обусловливает работу организаций с предпринимателями.
Государственная же поддержка НКО чаще предполагает акцент на работе с детьми, молодежью, молодежными организациями, творческой интеллигенцией, спортсменами, а также с рядом других целевых аудиторий.
Качество институтов гражданского общества
Одним из критериев, позволяющих судить о развитости гражданского общества, является качество его институтов и структур. Для формирования показателей по данному критерию требуется систематизация наблюдений в этой сфере, что может стать одной из новых задач при проведении мониторинга гражданского общества в 2007 году. Однако уже сегодня следует обратить внимание на ряд результатов исследования, которые позволяют составить представления не только о внешних, но и о внутренних предпосылках и препятствиях для развития гражданского общества.
Эксперты отмечают, что одним из серьезных барьеров для развития организаций становится практикуемый в довольно многих из них стиль управления. Демократические по своему духу и сути, общественные структуры порой оказываются в безраздельной и часто авторитарной "власти" лидера. Отсутствие ротации лидеров, номинальный характер правлений и попечительских советов подчас приводят к тому, что организации не выходят за рамки узкой группы потребителей своих услуг, не имеют возможности развивать новые направления деятельности, привлекать волонтеров. Такие организации способны функционировать долгое время, часто за счет репутации лидера или накопленной репутации организации, которая может быть устойчиво высокой. Однако, в конечном итоге, такие НКО перестают поспевать за динамикой изменений в обществе, теряют приверженцев внутри организации, не осваивают те предпосылки развития, которые дает заинтересованное, ответственное участие в работе организации членов правления и попечительского совета. Социальный капитал организаций, страдающих от внутреннего недемократизма, ниже, чем социальный капитал организаций, открытых для внутренней дискуссии и делегирующих принятие управленческих решений.
Существенны различия между организациями клубного типа, которые создаются, в первую очередь, для удовлетворения какого-либо специфического интереса своих членов (например, поиск редких марок или соблюдение порядка на придомовой территории) и организациями, на профессиональной основе оказывающими социально значимые услуги для определенных групп клиентов. Этот тип НКО сталкивается с необходимостью вести постоянный поиск ресурсов для оплаты деятельности штатных сотрудников, налаживая для целей развития организации, в том числе, и приносящую доход деятельность. Исследования показывают, что доля платных услуг НКО невелика. Исключительно на платной основе предоставляют свои услуги только 5,6 % НКО (данные РОМИР, ноябрь-декабрь 2006 года), тогда как исключительно безвозмездно предоставляют услуги 66,5% организаций.
Нередки случаи, когда НКО были вынуждены чрезмерно учитывать предпочтения тех структур, в том числе иностранных, которые распределяют финансовые средства. В результате практика проектной деятельности организаций могла не совпадать с наиболее значимыми потребностями их целевых групп. Такие перекосы порождают "жизнь от гранта к гранту" и угрозу развала при первом же серьезном финансовом кризисе.
Часто высказываются мнения о высокой конкуренции среди НКО за ресурсы. В исследовании, проведенном РОМИР в ноябре-декабре 2006 года, "конкуренцию, борьбу одних организаций с другими" в качестве основной проблемы обозначили 5,4% опрошенных руководителей НКО. В то же время в качестве основной проблемы большинства (47,9%) организаций назывался недостаток средств.
В настоящее время одним из часто дискутируемых вопросов стал вопрос о "цене" влияния тех или иных донорских структур на направления развития гражданского общества. Если говорить о конечном потребителе услуг НКО - населении, то 50% опрошенных положительно относятся к финансированию НКО со стороны отечественного бизнеса (и только 11% относятся к этому отрицательно), 52% согласны с финансированием со стороны международных организаций (против 7,3%), 34% позитивно воспринимают финансирование со стороны иностранных правительств (17% против). 37% - согласны с финансированием со стороны иностранных частных благотворительных организаций (против 15%).
При этом сами готовы принять помощь от НКО, финансируемых иностранными правительствами, 34% опрошенных, а от финансируемых отечественным бизнесом - 53%. Среди москвичей 36% положительно относятся к НКО, финансируемых иностранными правительствами, и 44% - к тем, кого финансируют иностранные частные благотворительные организации. Среди студентов соответствующие показатели составляют 32% и 36%, а среди предпринимателей - 44% и 48%. Большая доля участников опроса населения, которые затруднялись ответить (порядка 30-40%), - свидетельство того, что людям не особенно важно, кто финансирует организацию, важно, чем она занимается.
Позитивно относятся к разным источникам финансирования НКО и опрошенные муниципальные служащие: ни один из источников не вызывает негативную реакцию более чем у 25% из них, из них позитивное отношение ко всем высказали более 50% опрошенных.
В то же время, рассматривая финансирование из-за рубежа как, в принципе, приемлемое, практически все категории опрошенных отдают предпочтение отечественным источникам ресурсов для развития гражданского общества. Так, 43,6% НКО рассчитывают на поддержку своей деятельности со стороны властей, 30,9% рассчитывают на поддержку со стороны субъекта Федерации, 21,5% рассчитывают на поддержку со стороны федеральных властей и только 9% НКО рассчитывают на поддержку со стороны зарубежных спонсоров. Каким образом участие в проектах глобального гражданского общества влияет на повестку дня НКО внутри страны, предстоит еще изучить в будущем. Но уже сегодня приоритет национальных источников финансирования, как важнейший компонент для развития гражданского общества, не вызывает сомнения.
ГЛАВА 2. ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И ГОСУДАРСТВО
Взаимоотношения с государством: потребность в усилении равноправного партнерства
Эффективное взаимодействие активного гражданского общества и сильного государства - важнейшее условие гармоничного развития обоих. Глубокие сдвиги рубежа XX-XXI веков вывели Россию из ситуации, когда политический режим ставил почти непреодолимые препятствия широкой гражданской самоорганизации. Вместе с тем, взаимоотношения структур гражданского общества и государственных органов пока далеки от идеала.
Основная причина в том, что в нашей стране еще не завершился процесс становления как зрелого гражданского общества, так и сильного, эффективного демократического государства, хотя и то и другое уже сложились в своих основных чертах. Далеко не весь спектр законных интересов и повседневных забот граждан находит выражение в деятельности оформленных сообществ и запросах, которые они предъявляют к органам власти. При этом запросы подчас недостаточно конкретны и реалистичны.
Со своей стороны, далеко не все государственные и муниципальные органы заинтересованно работают с общественными структурами. Более того, деятельность государственного аппарата в целом не удовлетворяет ни общественность, ни политическое руководство страны. Это неоднократно подчеркивалось в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в том числе в 2006 году. Один из наиболее действенных факторов улучшения работы госаппарата и искоренения коррупции - контроль со стороны общественных структур, разумеется, при условии, что он осуществляется компетентно и ответственно.
Применительно к сегодняшней России неуместен спор, должно ли государство направлять развитие гражданского общества, либо гражданское общество призвано максимально ограничивать государство. Фактические данные свидетельствуют о том, что граждане ожидают и от государства, и от гражданского общества гораздо большей активности и эффективности, считая необходимым их равноправное партнерство.
Это подтверждают, в частности, ответы на вопрос, какую позицию по отношению к властям должны занимать общественные организации. Наиболее распространенный взгляд (30% ответивших): "совместно разрабатывать и реализовывать общественно важные программы". Несколько меньшую поддержку получили позиции: "защищать интересы граждан перед властью" (22%) и "помогать власти в ее планах и начинаниях" (15%). Позицию "заниматься своим делом, не вступая лишний раз в контакт с властями" поддержали 6% давших ответы, а "использовать власть для своих планов и начинаний" - только 4%.
Сами НКО называют предпочтительные формы своего взаимодействия с властью сходным образом. Так, лишь 11% НКО считают, что их деятельность не должна пересекаться с деятельностью органов власти. Более 19% НКО считают своей задачей помощь органам власти в работе с населением, а еще более 17% - прямое участие в реализации социальных программ государственных и муниципальных органов. Более 19% НКО считают, что они должны помогать населению в его конфликтах с властью (заметим, что среди населения такую позицию по данному вопросу занимает 28%. Так что потенциал развития этого направления деятельности достаточно велик). В целом же 2/3 организаций некоммерческого сектора согласны с тем, что между государством и НКО должны существовать партнерские отношения.
По оценке опрошенных граждан, реальность выглядит иначе. Из числа давших ответы в нашем опросе 18% считают, что наиболее типичное поведение общественных организаций сегодня - заниматься своим делом, избегая контактов с властями, 17% - использовать власть, 11% - совместно разрабатывать и реализовывать планы, 10% - защищать интересы граждан перед властями, 9% - помогать властям в их начинаниях, а 2% - мешать властям.
Граждане достаточно решительно настроены в пользу государственной поддержки НКО и общественных инициатив. Большинство опрошенных (57%) полагают, что власти должны создавать благоприятные условия (помещения, связь, информация) всем тем организациям, которые не наносят вреда обществу и стране, 18,5% - всем общественным организациям без исключения. В то же время 9% предлагают оказывать поддержку только тем организациям, которые участвуют в выполнении задач, поставленных руководством страны, и лишь 3% не признают обязанности властей помогать гражданским инициативам и общественным организациям. Особенно высока (более 60%) доля выступающих за государственную финансовую поддержку, налоговые и другие льготы для обществ инвалидов, ветеранских и благотворительных организаций.
Сами НКО также проявляют заинтересованность в более масштабной поддержке их деятельности со стороны государственных и муниципальных органов власти. Так, на вопрос "От кого в большей мере Ваша организация ждет помощи/поддержки" 44% опрошенных назвали городские власти, 31% власти субъекта Федерации и 21,5% - федеральную власть. В то же время нельзя не отметить, что при этом лишь 26% организаций рассчитывают на поддержку со стороны населения, и только 25% - на поддержку со стороны отечественного бизнеса. Это одно из свидетельств перекоса в сложившейся схеме функционирования некоммерческого сектора: артикуляция интересов и их представительство в органах власти рассматривается в качестве первостепенной задачи, а оценке удовлетворенности населения уделяется недостаточно внимания.
Опрос показывает, что за короткий срок своего существования Общественная палата Российской Федерации сумела завоевать авторитет и доверие среди НКО. Более 16% опрошенных считают целесообразным при возникновении трудностей в первую очередь обращаться к ее помощи - третье место после региональных и местных органов власти и первое среди всех федеральных органов.
Характерны ответы граждан на вопрос о том, что государство вправе требовать от общественных организаций в обмен на поддержку. Из общего числа ответивших 35% назвали полную прозрачность деятельности, 32% - эффективность; тогда как на согласовании целей и задач с государственными органами настаивают 27%, а на полной лояльности власти, поддержке всех ее инициатив - 4%. При этом 10% ответивших считают, что государство ничего не должно требовать от общественных организаций, помогая им в любом случае.
Таким образом, налицо достаточно зрелое, непредвзятое отношение населения к тому, какой должна быть политика государства по отношению к гражданскому обществу, которое сочетается с реалистической оценкой ее нынешнего состояния. С одной стороны, граждане считают, что именно власти пока вносят наибольший вклад в развитие общества и гражданского сознания. Вклад федеральных властей признают 65% опрошенных, региональных и местных властей - 63%, тогда как для общественных структур различных типов наибольшая оценка такого рода - 48%; ее получили правозащитные организации.
С другой стороны, только 6% опрошенных полностью одобряют позицию, которую государство сейчас занимает в отношении гражданских инициатив. Намного больше тех, кто одобряет эту позицию частично (29%) либо не готов ее оценить (36%), а 28% в той или иной степени отвергают эту позицию. Подобный разброс оценок фактического положения вещей при гораздо большей однородности вполне конструктивных представлений о желательном состоянии - наглядное свидетельство того, что политика взаимодействия государства с гражданским обществом нуждается в существенной конкретизации, разъяснении и, главное, в более последовательном проведении в жизнь.
На федеральном уровне этому призвано способствовать, в частности, создание общественных советов при органах исполнительной власти. Хотя отдельные госорганы создавали подобные советы ранее в инициативном порядке, в целом это новое явление, лишь получающее распространение. К началу 2007 г. общественные советы были созданы при 6 из 16 федеральных министерств, 7 из 33 федеральных агентств, 8 из 35 федеральных служб. В процессе создания находятся советы при 10 министерствах, одном агентстве и 6 службах.
Таким образом, в ближайшее время общественные советы будут работать при всех министерствах, а также при целом ряде других федеральных органов исполнительной власти, особенно тех, чья деятельность в особой мере затрагивает права граждан и организаций. В частности, советы уже сформированы при Федеральной миграционной службе, Федеральной службе исполнения наказаний, Росздравнадзоре, Рособрнадзоре, Роспатенте, Ростехрегулировании и Федеральной антимонопольной службе.
Имеющийся опыт пока недостаточен, чтобы в полной мере судить о том, насколько принципиально и независимо действуют советы, в какой мере они на практике обеспечивают партнерские отношения органов исполнительной власти и общественности. Очевидна необходимость постоянного сотрудничества советов с теми ведущими НКО, которые работают в сферах ответственности ведомств, при которых эти советы созданы.
Вместе с тем, как подчеркивалось выше, особое значение имеют процессы развития гражданского общества на местах. Огромное влияние на них оказывают взаимоотношения общественных объединений и других НКО с органами местного самоуправления и. в первую очередь, с теми муниципальными служащими, которые отвечают за работу с этими организациями. Опрос этих служащих в 53 городах страны показал, что среди них широко распространена установка на равноправное партнерство с организациями гражданского общества. Эту установку поддержал 81% опрошенных. Одновременно многие из них (42%) высказались за то, чтобы НКО помогали государственным и муниципальным органам в их работе с населением. Понятно, что на роли общественных структур как помощников населения в его конфликтах с органами власти настаивали существенно меньше служащих (8%). Но даже их число оказалось вдвое больше числа высказавшихся за то, чтобы НКО обособленно вели работу на своих участках, "не пересекаясь" с государством и муниципалитетами.
Работники муниципалитетов в целом весьма позитивно оценивают деятельность, которую некоммерческие организации ведут в их городах. Почти 80% отмечают их вклад в решение социальных проблем, 70% - роль посредников между властью и населением, и лишь в 1% ответов указывалось на вредный характер их деятельности. Служащие практически не отличаются от населения в целом в своих оценках приоритетности поддержки тех или иных направлений деятельности НКО. Лидерами в данном отношении являются объединения ветеранов и инвалидов, далее следуют благотворительные и экологические организации и инициативы, а также инициативные группы по обустройству жилых территорий, объединения учащихся и родителей.
Согласно результатам опроса, в подавляющем большинстве охваченных им городов администрации в тех или иных формах помогали НКО, предоставляя им помещения, оргтехнику, денежные средства, способствуя привлечению добровольцев, распространяя информацию об их деятельности и т.п. В частности, 58% опрошенных служащих отметили, что хотя бы некоторые НКО в их городах получали поддержку из муниципального бюджета.
В то же время сами некоммерческие организации, согласно проведенному среди них опросу, отмечают наличие серьезных проблем во взаимоотношениях с местными органами власти. Так, 24% опрошенных организаций отмечают в числе имеющихся у них проблем отсутствие интереса к их деятельности со стороны городских властей, 19% - бюрократическую волокиту, почти 8% сталкивались с противодействием со стороны органов власти (на вопрос об имеющихся проблемах можно было давать
Обсудить новость на Форуме