16:30 23.01.2007 | Все новости раздела "Партия Социальной Справедливости"
Ян Бреммер (Ian Bremmer) и Сэмюэл Чэрап (Samuel Charap): "Силовики" в путинской России: кто они такие, и чего хотят ("The Washington Quarterly", США)
В связи с саммитом "большой восьмерки" ведущих промышленно развитых стран в Санкт-Петербурге в июле 2006 г. Россия оказалась в центре внимания международных СМИ. В ходе обсуждения широкого круга вопросов - от ближневосточного конфликта до энергетической безопасности - президент Путин стремился продемонстрировать, что его администрация, все больше обретающая уверенность в себе, по праву занимает место за столом "восьмерки". Освещая саммит, СМИ сосредоточили все внимание на Путине - его приоритетах на международной арене, контроле президента над внутриполитическим процессом, его личных отношениях с главами других государств и стиле руководства. В результате создалось впечатление, что Путин - единственная значимая фигура в российской политике, подкреплявшее уже сложившуюся точку зрения: чтобы понять политический курс Кремля, достаточно понять самого Путина.
С тех пор, как 31 декабря 1999 г. Путин был назначен исполняющим обязанности президента, аналитики чуть ли не под микроскопом изучают его биографию, публичные выступления и статьи, и на основе этого анализа уверенно прогнозируют будущие тенденции экономического и политического развития России. Эксперты, считающие его самовластным лидером, делают акцент на службе российского президента в КГБ. Другие отмечают, что его политическим наставником был мэр Санкт-Петербурга, либерал-реформатор Анатолий Собчак, или подчеркивают, что для Путина прагматические соображения важнее идеологических. Недавно западные исследователи обнаружили даже текст его кандидатской диссертации, и на его основе объясняют вмешательство российского государства в деятельность энергетического сектора (1).
К подобного рода анализу приложил руку и президент Джордж У. Буш: в 2001 г. он, как все помнят, "почувствовал", что у Путина "на душе", и счел полученный результат надежной основой для развития российско-американских отношений. При всем своем удобстве и популярности, такой подход к изучению политики Кремля - назовем его "путинологией" - создает неверное представление о характере российской власти.
Методология, построенная по принципу "государство - это Путин" имеет определенную научную ценность с точки зрения анализа политического развития России. В результате его политики власть сосредоточивается в руках исполнительной федеральной власти, в ущерб законодательной и судебной ветвям, а также некогда влиятельным региональным губернаторам. Исполнительная власть усилила контроль над государственными предприятиями, ранее пользовавшимися определенной самостоятельностью, и вмешивается в деятельность секторов экономики, где в прошлом господствовал частный капитал. Кроме того, в годы первого президентского срока Путин устроил "чистку" исполнительной власти, расставив на высшие посты лояльных ему людей и сузив возможности подкупа политиков и чиновников представителями "большого бизнеса". Одним словом, Кремль покончил с организационным хаосом, сопровождавшим ельцинскую эпоху, восстановил фактически монопольный контроль над политической жизнью, и превратился в один из главных институтов государства. Поэтому убеждения, предпочтения и настроения его главы, несомненно, являются одной из важнейших движущих сил политики страны.
Однако, именно потому, что в Кремле сосредоточена такая власть, фракционная борьба, личные конфликты и бюрократические дрязги за его стенами сегодня оказывают намного больше влияния на формирование политического курса. Вмешательство исполнительной власти в экономику лишь усугубило эти внутренние распри, поскольку намного возросли и возможности материального обогащения чиновников. Другими словами, путинское укрепление политической власти отчасти привела к противоположному результату. Несмотря на то, что вся власть в стране принадлежит исполнительным органам, раздоры внутри них ослабили непосредственный контроль президента над происходящим. Хотя другие институты и частный сектор отодвинуты на обочину политического процесса, многие важнейшие решения определяются не столько указаниями главы государства, сколько фракционной борьбой в Кремле.
Некоторые мейнстримовские СМИ уловили эту тенденцию, и начали внимательнее присматриваться к наиболее влиятельным кремлевским фракциям - особенно к так называемой группе "силовиков". Журналисты утверждают, что именно "силовики" стали инициаторами "дела "ЮКОСа"" - санкционированного властью демонтажа некогда мощной российской нефтяной компании, чей глава Михаил Ходорковский оказался за решеткой. Это дело скорее всего станет наиболее важным эпизодом в истории экономической политики путинской эпохи. С тех пор практически любой шаг Кремля, который СМИ расценивают как "антизападный" - от политики по отношению к Ирану до сбора налоговых недоимок - приписывается этому клану, который уже приобрел легендарную славу.
Хотя многие журналисты и аналитики уже не считают нужным подробно объяснять, что это за группа, - как будто само название объясняет ее состав и мировоззрение - глубокое понимание характера этой фракции по-прежнему отсутствует. Мало кто пытается всерьез проанализировать вопрос о том, из кого эта группировка состоит, каковы интересы и убеждения ее представителей, какие отношения их связывают, и какую роль "силовики" играют в российских государственных структурах и частном секторе (2). Тем не менее, все эти данные могут нам многое сказать о вероятном развитии событий в преддверии президентских выборов 2008 г., да и после них.
Фракционная борьба в Кремле
Хотя число кремлевских фракций, в зависимости от того, какой смысл вкладывать в это понятие, колеблется от двух до десятка, считается, что наибольшим влиянием пользуются три группы - обычно их называют либералами, технократами и силовиками. (Кроме того, несколько влиятельных фигур в руководстве страны не принадлежат всецело ни к одной из этих фракций: среди них - премьер-министр Михаил Фрадков и глава Администрации президента Сергей Собянин).
Либералов, во главе которых стоят министр экономического развития и торговли Герман Греф и министр финансов Алексей Кудрин, отличает единый подход к экономической политике - более интервенционистский, чем западный экономический либерализм, но в то же время и более рыночный, чем взгляды их соперников. Эта группа, состоящая в основном из экономистов и бывших бизнесменов, считается самой слабой из трех. Лидерами технократов являются первый вице-премьер и председатель совета директоров "Газпрома" Дмитрий Медведев и президент того же "Газпрома" Алексей Миллер. Контроль над государственной газовой компанией-монополистом придает этой фракции значительный вес при решении любых политических вопросов.
Третья группа - "силовики" - по своему влиянию, пожалуй, превосходит остальные. Наиболее распространенное описание этой фракции - как группы бывших и действующих офицеров разведки из путинского родного города Санкт-Петербурга, обладающей огромной властью в Кремле и контролирующей ключевые сектора российской экономики - страдает неполнотой и неточностью. Наиболее влиятельные представители клана "силовиков" - замглавы президентской администрации Игорь Сечин, советник президента Виктор Иванов и директор Федеральной службы безопасности (ФСБ) Николай Патрушев - более или менее соответствуют этой характеристике (3). Однако этих "серых кардиналов" окружает множество людей, которым она явно не подходит. Соратники Сечина, Иванова и Патрушева занимают высшие должности не только в Кремле и министерствах, но и во "втором эшелоне" административного аппарата, на государственных предприятиях и в частных компаниях.
Хотя анализ деятельности кремлевских фракций неизбежно носит гипотетический характер, это вовсе не означает, что он должен превращаться в современный вариант "кремлеведения". Сегодня ученым доступен куда более широкий круг источников, чем последние номера "Правды" и сведения о "расстановке" лидеров на трибуне Мавзолея, которыми, по сути, ограничивалась база для подобных исследований в советскую эпоху. Мы можем изучать биографии политических деятелей, знакомиться с опубликованными мемуарами, интервью действующих и отставных чиновников, да и в печатных СМИ и интернет-изданиях, несмотря на давление властей, регулярно появляются "утечки" из высших эшелонов власти. На основе широкого круга опубликованных источников, консультаций с коллегами в Москве, а также собственных исследований и анализа, мы создали "портрет" фракции силовиков, обрисовав ее состав, отношения между отдельными представителями клана, а также их мировоззрение и последствия возвышения этой группы с точки зрения российской и американской политики (4).
Кто такие "силовики"?
Само слово "силовики" - производное от выражения "силовые структуры", объединяющего вооруженные силы, правоохранительные органы и разведслужбы, т.е. ведомства, осуществляющие силовые функции государства. Поэтому в буквальном смысле "силовиками" называют бывших и действующих сотрудников любого из этих органов. Поскольку многие представители кремлевской фракции, возглавляемой Сечиным, Ивановым и Патрушевым, под это определение не подходят, называть "силовиками" всю группу на самом деле неправильно. Хотя в данной статье мы придерживаемся этого названия, поскольку оно уже вошло в обиход, следует помнить о различиях между буквальным смыслом слова "силовики" и его использованием в переносном смысле, в качестве обозначения политической группировки. К сожалению, их часто путают.
Приведем два особенно наглядных примера, иллюстрирующих неточность данного термина. Так, Сергей Богданчиков, президент государственного нефтяного гиганта "Роснефть" и один из самых могущественных "силовиков", никогда не служил ни в одной из силовых структур. Тем не менее, внутри группы он пользуется не меньшим влиянием, чем силовики-профессионалы. С другой стороны глава Счетной палаты Сергей Степашин - уроженец Санкт-Петербурга, бывший глава ФСЮ и личный друг Путина. Однако в группу "силовиков" он не входит, а напротив старается держаться от нее подальше.
Таким образом, "силовиков" объединяет не столько биография, сколько мировоззрение и интересы. Поэтому наиболее точная характеристика фракции должна звучать так: это неформальное объединение государственных чиновников и бизнесменов, возглавляемое "ядром" - Сечиным, Ивановым и Патрушевым, представители которого имеют одни и те же политические взгляды, проводят единую политику и стремятся к совместному контролю над экономическими активами. Мы используем термин "силовики" только применительно к данной конкретной группировке в составе российской элиты.
Клан силовиков - не сообщество равных; внутри него существует определенная иерархия. Его структуру нагляднее всего можно определить как серию концентрических окружностей. Таким образом, его можно разделить на подгруппы - "ядро", второй и третий эшелоны - в соответствием с должностным рангом, политическим влиянием и степенью контроля над ресурсами и институтами. Те, кто находится в центре, имеют самые близкие отношения с президентом и друг с другом, чаще всего общаются, и пользуются наибольшим влиянием. Представители второго и третьего эшелонов не имеют столь прямого доступа к "руководящему ядру" и Путину (5).
Члены руководящего ядра - Сечин, Иванов и Патрушев - числятся среди самых могущественных людей в России. Все трое давно знакомы с президентом и друг с другом. Во второй эшелон входят, в частности, Богданчиков и Виктор Черкесов, возглавляющий ведомство по борьбе с наркотиками. Структура третьего эшелона более расплывчата. Многие из менее влиятельных членов фракции оказались на высоких должностях только после "дела "ЮКОСа"". Некоторые из них, например нынешний министр юстиции Владимир Устинов, попавший в состав группировки, будучи генеральным прокурором и руководя расследованием дела Ходорковского, в прошлом были связаны с ельцинской "семьей". Другие заняли высокие посты позднее. Кое-кто из них возглавляет второстепенные государственные ведомства, кто-то в прошлом был заместителем одного из членов "ядра".
Учитывая ценность "трофеев", которые достаются представителям "ядра" и второго эшелона, - нефтегазовых доходов, солидных взяток, контроля над крупными предприятиями и политического влияния - нет ничего удивительного, что между "силовиками" возникают конфликты. Так, давняя вендетта между Патрушевым и Черкесовым в конце 2004 г. выплеснулась на первые страницы популярных российских газет (6).
Министр обороны Сергей Иванов, несмотря на дружеские отношения с представителями "ядра", сохраняет независимость в своих взглядах и политических решениях. Подобная склонность к "индивидуализму", наряду с назначением на пост вице-премьера и явными президентскими амбициями, превратила Иванова в объект нападок со стороны других членов группы - как в бюрократических баталиях, так и в ходе пиаровских войн. Большинство конфликтов внутри фракции, однако, разыгрывается за кулисами.
Для понимания роли этого клана в российской политике крайне важно определить, какие именно позиции занимают "силовики" в государственных структурах и бизнесе. В большинстве научных работ, посвященных этой фракции, основное внимание уделяется связям "силовиков" с президентом, однако зачастую игнорируется вопрос о полномочиях и обязанностях самих представителей группы. Администрация президента - возможно самый важный институт в российском политическом процессе - находится под большим влиянием "силовиков". В качестве заместителя главы этого учреждения Сечин руководит кремлевской канцелярией, контролирует расписание президента и поток входящих документов. Кроме того, именно он определяет доступ к главе государства. Виктор Иванов, официально занимающий скромную должность советника Путина, отвечает за кадровые назначения, - как в административном аппарате, так и в государственных компаниях - что позволяет ему расставлять на нужные должности лояльных людей.
"Силовики" полностью контролируют более 10 государственных ведомств, и еще несколько - частично (7). Помимо силовых структур - правоохранительных органов, разведслужб и вооруженных сил - члены группы возглавляют такие важные институты, как Федеральное агентство по энергетике и Таможенная служба, а также занимают влиятельные позиции в Агентстве по управлению федеральным имуществом и Службе по финансовому мониторингу. Эти ведомства имеют серьезные полномочия в области регулирования деятельности важных отраслей экономики, что дает группе возможность проводить свои решения по ряду политических вопросов.
Хотя контроль над "Роснефтью" - Богданчиков является президентом компании, а Сечин возглавляет совет директоров - служит для "силовиков" важнейшим источником доходов, их влияние ощущается и в других секторах. "Силовики" занимают высшие должности в военно-промышленных гигантах "Рособоронэкспорт" и "Алмаз-Антей", государственной авиакомпании "Аэрофлот" и государственной компании-монополисте "Российские железные дороги". В банковском секторе с группой связаны Внешэкономбанк, Межпромбанк и Банк "Россия" (8). Даже государственную компанию, управляющую российскими портами, возглавляет бывший помощник Сечина.
Помимо высшего эшелона госаппарата и корпоративных правлений "силовики" проникли и в некоторые структуры, ранее считавшиеся оплотами других фракций. Лидеры технократов Миллер и Медведев занимают, соответственно, посты президента и председателя совета директоров "Газпрома", и обычно считается, что эта корпорация враждебна интересам "силовиков". Однако из вице-президентов "Газпрома" четверо связаны с Ивановым, Сечиным и Патрушевым. "Просочились" силовики и в министерства, возглавляемые наиболее влиятельными "либералами" - Грефом и Кудриным. В обоих ведомствах представители клана контролируют подчиненные министерствам агентства, обладающие значительной самостоятельностью. Так, Агентство по государственным резервам при грефовском Минэкономразвития и Служба финансового мониторинга при кудринском Минфине отчасти находятся под контролем "силовиков".
Эти сведения о "расстановке кадров" весьма важны для понимания процесса принятия и исполнения решений, поскольку при существующей в России системе отдельные чиновники обладают значительным экономическим и политическим влиянием. За постсоветский период лишь немногие российские государственные ведомства стали по-настоящему прочными институтами, поэтому люди, занимающие "нужные" должности в бюрократическом аппарате, могут направлять политический курс по собственному усмотрению. К примеру, когда "Юганскнефтегаз" - главный добывающий филиал "ЮКОСа" - был выставлен на торги, большинство наблюдателей считало, что только у "Газпрома" хватит средств, чтобы его приобрести. Тем не менее в ситуацию неожиданно вмешалась "Роснефть" - через подставную компанию она приобрела "Юганск" за 9,3 миллиардов долларов. Вопрос о том, откуда у нее вдруг появились такие деньги, несколько месяцев оставался загадкой, но затем одна российская газета выяснила, что их предоставил Внешэкономбанк (9). Первым заместителем председателя правления этого финансового учреждения является Юрий Заостровцев - один из "тяжеловесов" клана силовиков.
Чего хотят силовики: их убеждения и политические приоритеты
Один из главных факторов, сплачивающих группу "силовиков" - общие убеждения и политические приоритеты. В тех сферах управленческой деятельности, над которыми им удалось установить существенный контроль, взгляды силовиков могут оказать решающее влияние на характер принимаемых решений. У них отсутствует целостная политическая философия, характерная, скажем, для неоконсерваторов из администрации Буша, но тем не менее, они исповедуют ряд общих основополагающих ценностей (10).
Во-первых, "силовики" выступают за дальнейшую консолидацию политической и экономической власти в руках высокоцентрализованного государства, подкрепленного мощными, щедро финансируемыми военными структурами и органами безопасности. Сотрудники этих ведомств, по их мнению, должны иметь особый статус в госаппарате и экономике, поскольку они выполняют "государственнические" задачи. Порядок и стабильность для них гораздо важнее, чем демократические процедуры или активное гражданское общество.
Во-вторых, этатизм для силовиков - еще и основополагающий принцип экономической политики. Сильное государство должно играть решающую роль в экономической жизни страны. Стратегические сектора нельзя отдавать на откуп частному капиталу, отечественных производителей необходимо защищать от последствий глобализации, а олигархов, если воспользоваться путинской фразой, следует "ликвидировать как класс".
В-третьих, силовики - сторонники экономического национализма. Они утверждают, что природные богатства страны принадлежат российскому народу, а потому государство от имени народа должно полностью контролировать их эксплуатацию. На данный момент они выступают за ограничение иностранных инвестиций в сырьевые сектора и высокие выплаты "естественных монополий" в казну.
В-четвертых, "силовики" стремятся возродить "величие" России на международной арене. В их глазах США и другие страны НАТО по-прежнему представляют для страны угрозу: они активно подрывают суверенитет России и в конечном итоге добиваются крушения ее государственности. Эта фракция считает, что Россия должна вновь завоевать то уважение, которым некогда пользовался в международной политике Советский Союз, за счет мощи своей армии, оснащенной современными вооружениями. Они также настаивают на максимально возможной интеграции с Россией других стран бывшего СССР.
Наконец, "силовики" поддерживают националистические, ксенофобские, а порой и антисемитские взгляды самых консервативных элементов Русской православной церкви. Фракция активно поощряет усиление роли церкви в общественной жизни и выступает за жесткое ограничение иммиграции. И то, и другое способно вызвать мощное противодействие со стороны 20 с лишним миллионов мусульман, живущих в России, поскольку речь идет о проявлениях расистского варианта славянофильства. Ксенофобия "силовиков" оказывает реальное воздействие и на отношения между государством и бизнесом: об этом свидетельствует недавнее заявление одного офицера ФСБ об олигархах. Так, он назвал владельца "Северстали" Алексея Мордашова и Владимира Богданова из "Сургутнефтегаза" "хорошими" олигархами - потому что "они русские". Что же касается остальных, заметил он, то "все евреи - предатели и ориентируются на Запад. Так было всегда" (11).
Прошлые действия "силовиков" говорят об их намерении взять под контроль важные экономические ресурсы. Несомненно, в какой-то степени это обусловлено стремлением к личному обогащению, но, судя по всему, экономическое влияние им нужно и для того, чтобы продвигать свои политические цели и обеспечивать господствующие позиции в политической жизни России. Чтобы "застолбить" за собой максимально возможную долю доходов от экспорта энергоносителей, "Роснефть" и другие контролируемые "силовиками" фирмы будут пытаться усилить свое влияние в энергетическом секторе за счет приобретения менее крупных нефтяных и газовых компаний. Некоторые представители группы выступают за создание одного государственного энергетического гиганта, объединяющего все крупные нефтяные, газовые и электроэнергетические корпорации страны в рамках единого холдинга.
"Силовики" контролируют значительную часть российского военно-промышленного комплекса; они несомненно будут и в дальнейшем энергично расширять торговлю оружием. Кроме того, "силовики" скорее всего будут добиваться прямого финансирования "своих" предприятий из госбюджета.
Фракция явно стремится сохранить влияние и после президентских выборов 2008 г. "Силовики" будут использовать свое влияние в Кремле и госаппарате для продвижения того кандидата, который станет защищать их интересы и сможет усилить их позиции. Эта группа имеет лишь крайне примитивный пиаровский аппарат, и в целом у нее мало опыта участия в предвыборной борьбе. Поэтому поддерживать своего "фаворита" они будут в основном закулисно. "Силовики" задействуют свое значительное влияние на государственные СМИ и лично на Путина, чтобы новым президентом стал человек, которому они могут доверять.
Последствия с точки зрения политики США
"Взлет" силовиков, несомненно, ставит перед политическим руководством США непростые задачи. Если в 2008 г. к власти придет представитель этой группы, он, возможно, будет проводить более антизападную политику. Вероятность долгосрочного альянса с Китаем для противодействия американской гегемонии ограничивается озабоченностью "силовиков" ростом политической, экономической и военной мощи Пекина, а также их ксенофобией. Тем не менее, в краткосрочной перспективе Китай они считают более приемлемым партнером, чем Запад. Российско-китайский "брак по расчету" уже привел к росту экспорта в КНР и созданию контролируемыми фракцией компаниями ряда совместных предприятий с китайскими государственными корпорациями, а также к укреплению Шанхайской организации сотрудничества. Кроме того, "силовики" выступают за продолжение сотрудничества с Ираном. На постсоветском пространстве они энергично пытаются усилить экономическую и политическую интеграцию, особенно в отношении Украины и Грузии. Стратегические вооружения при президенте-"силовике" будут поддерживаться на прежнем уровне и модернизироваться.
Способны ли США предотвратить подобное развитие событий? Скорее всего, нет. Более того, активное вовлечение США в политический процесс в России, учитывая нынешний политический климат в Москве, может сыграть контрпродуктивную роль. Предвыборные фракционные баталии в Кремле, несомненно, являются сугубо внутренним делом. Однако политическое руководство СШа должно учитывать, что ухудшение американо-российских отношений, а также критические заявления Вашингтона в адрес Путина и его политики, как бы они ни были оправданы, лишь укрепляют позиции клана "силовиков". Недавно один кремлевский чиновник заметил, что своим отказом санкционировать вступление России во Всемирную торговую организацию Вашингтон играет на руку этой фракции (12). Конфликты между Вашингтоном и Москвой служат подтверждением правоты силовиков и оправданием их влияния на разработку политического курса Кремля. Одним словом, если у США фактически нет возможности способствовать переменам к лучшему, то ухудшить ситуацию их риторика вполне в состоянии.
"Силовики" - это надолго
Фракционные распри в российской правящей элите оказывают постоянное дестабилизирующее воздействие на ситуацию в стране (13). "Драка бульдогов под ковром", как в свое время выразился Уинстон Черчилль о кремлевской политике советской эпохи, усиливает политические риски и придает непоследовательность процессу принятия решений, что негативно воздействует на инвестиционный климат в стране. Сегодня еще рано прогнозировать, кого именно Кремль выберет преемником Путина, однако по мере приближения выборов 2008 г. борьба между различными фракциями, несомненно, будет обостряться. В процессе подбора преемника эти конфликты приобретут открытый характер. В чем это проявится, пока неясно. Но, учитывая, каковы ставки в игре, можно с уверенностью предположить, что в ход пойдут любые средства.
Однако, кого бы ни выбрали в качестве нового президента, "силовики" пришли в политику всерьез и надолго. Эта фракция настолько укоренена в бюрократическом аппарате, что избавиться от ее присутствия в российской политике и экономике невозможно. Даже если им не удастся провести в преемники Путина одного из своих, "силовики" наверняка будут играть важную роль в процессе его подбора и участвовать в разработке политической и экономической программы нового президента.
Ян Бреммер - президент консалтинговой фирмы Eurasia Group, научный сотрудник Института мировой политики (World Policy Institute) и обозреватель International Herald Tribune. Сэмюэл Чэрап - политолог, докторант в Сент-Энтони колледже (St. Antony"s College) Оксфордского университета
19 января 2007
Опубликовано на сайте ИноСМИ.Ru
http://www.inosmi.ru/
Обсудить новость на Форуме