12:15 26.02.2016 | Все новости раздела "КПРФ"

«Законодательное обеспечение развития и освоения Арктики». Доклад В.И. Кашина

2016-02-26 11:25
В.И. Кашин

24 февраля заместитель Председателя ЦК КПРФ, Председателя комитета ГД ФС РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии, академик РАН В.И. Кашин выступил на заседании «круглого стола» на тему «Законодательное обеспечение развития и освоения Арктики».

Уважаемые коллеги!

Сегодня мы с вами проводим круглый стол на тему:

«Законодательное обеспечение развития и освоения Арктики».

СЛАЙД 1

СЛАЙД 2

Для России Арктика является стратегически важным регионом и богатейшей кладовой минеральных ресурсов. Данные на слайде убедительно это подтверждают. При населении 1,7% от численности населения Российской Федерациироссийская Арктика производит двенадцать процентов валового внутреннего продукта страны. Получается, что удельная отдача остальных регионов страны почти в восемь раз ниже. Не следует забывать, что в советский период времени потребовалось для реализации сырьевого потенциала Сибири и Заполярья – гигантские вложения.

Государственная политика, комплексное освоение северных территорий опирались на огромные трудовые ресурсы, мотивированные не только социалистической идеологией, но и северными льготами, экономической заинтересованностью. Крайний Север, Дальний Восток был привлекателен не только романтикой, но и возможностью стать на ноги.

К сожалению последние 25 лет либеральной политики привели к системным разрушительным процессам по всему комплексу освоения северных территорий. Сократилось в два - три раза население, проживающее на этих территориях, обветшали основные фонды, включая коммуникации и жилищный фонд. Наука переживает не лучшие времена. Тем временем недруги России укрепляют свои возможности и претендуют откровенно на богатства Арктики.

Вот почему мы снова стоим перед выбором – куда, когда и сколько направить ресурсов, чтобы обеспечить безопасность, конкурентоспособность и устойчивое развитие Арктической зоны Российской Федерации в двадцать первом веке. Цена ошибки при этом может быть катастрофически непоправимой.

Площадь Арктической зоны Российской Федерации составляет около 6 млн. кв. км, в том числе около 3 млн. кв. км из них занимают акватории. Арктическая зона является чрезвычайно богатым минерально-сырьевыми ресурсами регионом: открыто 594 месторождения нефти, 159 месторождений газа, 2 месторождения никеля и более 350 месторождений золота, где добывается около 80% российского газа, большое количество нефти, а также свыше 90% никеля и кобальта. Помимо запасов полезных ископаемых, Арктическая зона Российской Федерации богата биологическими ресурсами: здесь обитает примерно 80% всего видового разнообразия Арктики. Следует отметить и экстремальные природно-климатические условия Арктического региона, включая постоянный ледовый покров и дрейфующие льды.

Все указанные обстоятельства обусловливают природную и ресурсную уникальность Арктической зоны России, что требует специального подхода к ее использованию и охране.

СЛАЙД 3

Особенно перспективен для освоения ресурсный потенциал континентального шельфа Российской Федерации. На сегодняшний день ресурсная база внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа России (включая Азовское и Каспийское моря) составляет 115,1 млрд. т. условного топлива, при этом запасы равны 15,4 млрд. т. условного топлива.

Согласно аналитическим прогнозам международных агентств, доля шельфа к 30-му году в добыче и нефти и газа будет, достаточно определяющей, для того, чтобы сохранить тот уровень добычи, который считается необходимым для обеспечения национальной энергетической безопасности страны.

К 2030-му году около 30 процентов нефти, добываемой на территории страны, будет добываться на шельфе Российской Федерации.

СЛАЙД 4

Российские компании по известным причинам отложили сроки начала добычи на участках в Арктике. «Роснефть» - по восьми лицензиям, «Газпром» - по пяти. Тем не менее достигнутые российскими компаниями успехи впечатляют. Растет добыча нефти на месторождении «Приразломное». Открыто гигантское месторождение «Победа» в Карском море. Успешно реализуется проект «Ямал СПГ». Запущено месторождение Бованенковское. В этих достижениях большая доля зарубежных компаний и технологий. Однако антироссийские санкции препятствуют международному сотрудничеству, а импортозамещение, к сожалению, не может быть завершено в короткие сроки.

СЛАЙД 5

Природная и ресурсная уникальность Арктической зоны России требует специального подхода к ее использованию и охране.

Строительство дорог и трубопроводов в тундре разрушает поверхностный слой, который восстановить практически невозможно. Одной из самых серьезных проблем населенных пунктов Арктики и предприятий является утилизация промышленных отходов.

Минерально-сырьевой комплекс является своеобразным лидером списка источников наиболее сильного негативного воздействия на окружающую среду. В части выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на долю добычи полезных ископаемых приходится треть объемов, около 5 млн. тонн в год из 17 млн. тонн от стационарных источников.

В настоящее время на территории России ежегодно происходит более 20 тысяч официально зарегистрированных аварий, сопровождающихся значительными разливами нефти. Основными причинами большого количества и объемов разливов нефти и нефтепродуктов являются: изношенность основных фондов, недостаточность или полное отсутствие сил и средств, необходимых для предупреждения разливов нефти и нефтепродуктов, невозможность оперативно ликвидировать последствия. Из-за сложных климатических условий опасность освоения арктических месторождений нефти и газа намного выше, чем в других регионах. По экспертным оценкам, если произойдет разлив нефти в северных широтах, восстановление экологии и морских организмов может растянуться на десятки лет.

СЛАЙД 6

Стратегия освоения минеральных запасов континентального шельфа должна органично вписываться в комплексную выверенную государственную стратегию социально-экономического развития, основанного на научно-технологическом прогрессе в области производства товаров и услуг для широкого потребления и создания высокопроизводительного оборудования для промышленного производства.

Анализ арктического законодательства показывает, что в настоящее время действует более пятисот нормативно-правовых актов, в том числе Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О гидрометеорологической службе» и другие, которые регулируют правоотношения в Арктической зоне Российской Федерации.

Государственную стратегию в отношении деятельности на арктическом континентальном шельфе определяют:

- Стратегия национальной безопасности, принятая в конце прошлого года;

- Основы государственной политики в Арктике до 2020 года;

- Стратегия развития Арктической зоны и обеспечение национальной безопасности до 2020 года;

- Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года»

- Стратегия изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа до 2020 года;

- Морская доктрина Российской Федерации;

- Отраслевые стратегии - энергетическая, транспортная и другие.

Согласно принятому в 2014 году закону о стратегическом планировании, до 1 января 2017 года должны быть доработаны и разработаны документы стратегического планирования. Но внешнеполитическая ситуация, внутренние экономические проблемы, отсутствие четкого алгоритма разработки и увязки между собой документов, формальный и поверхностный подход правительства к решению данной задачи привели к переносу срока пока еще на 1 января 2019 года. В то же время следует отметить, что во исполнение указа Президента России образована Государственная комиссия по вопросам развития Арктики.

В период с 2002 по 2014 гг. в центральной части Арктического бассейна Российской Федерацией было проведено 9 уникальных комплексных геолого-геофизических экспедиций с использованием научно-исследовательских и атомных ледоколов, а также научно-исследовательских подводных лодок. Выполнены батиметрические наблюдения с многолучевым эхолотом, комплексные сейсмические исследования МОВ-ОГТ и ГСЗ, аэрогеофизические наблюдения (магниторазведка, гравиразведка) и геологическое опробование на главных структурах Амеразийского и Евразийского бассейнов. 3 августа 2015 года Россия подала в Комиссию по границам континентального шельфа своё Частичное пересмотренное Представление в отношении континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом океане.

Несмотря на предпринятые усилия, ключевые проблемы Арктики решаются слишком медленно и неэффективно.

Прежде всего, это отток населения, высокая степень износа социальной инфраструктуры и основных фондов, неразвитость инфраструктуры - особенно энергетической и транспортной, старение ледокольного и речного флота, нехватка малой авиации.

За последние годы были ликвидированы многие метеостанции на Крайнем Севере, а на оставшихся социально-экономическое положение работников оставляет желать лучшего. Так, действующая на территории Ямало-Ненецкого автономного округа федеральная сеть Росгидромета сократилась практически вдвое, что не позволяет получать полную и достоверную информацию о состоянии экосистем в Арктике и принять соответствующие меры по их сохранению.

Одним из способов охраны окружающей среды является создание и обеспечение функционирования особо охраняемых природных территорий (ООПТ). В Арктической зоне насчитывается 23 ООПТ федерального значения общей площадью 22 938 тыс. га, а также 86 ООПТ регионального значения площадью 28 700 тыс. га

Совсем недавно под угрозой находилось более миллиона гектар заповедных территорий в Арктике, в том числе охранная зона объекта всемирного наследия – заповедника «Остров Врангеля», а также участки в границах Национального парка «Русская Арктика», на которые также были объявлены конкурсы. К сожалению, сегодня уровень финансирования, например, федеральных особо охраняемых природных территорий не превышает половины от потребности. При таких условиях трудно говорить о развитии еще и научной и научно-исследовательской деятельности, которые традиционно являются еще одной гранью и одной из основных задач наших природоохранных учреждений.

Существующая нормативно-правовая база не отвечает задачам комплексного развития арктических территорий.

Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», которая должна стать одним из инструментов комплексного развития Арктической зоны Российской Федерации, не имеет ресурсного наполнения и представляет собой описание мероприятий действующих федеральных программ, не содержит ни индикаторов, ни чётких показателей, по которым можно судить об эффективности её реализации.

В правовом регулировании Арктики преобладает отраслевой подход: действуют акты конституционного, административного, гражданского, экологического, земельного и других отраслей законодательства. Такое дробление приводит к фрагментарности и разрозненности правовых норм, что объективно препятствует решению многих важнейших вопросов – от утверждения принципов территориального подхода до стимулирования создания единой промышленно-транспортной инфраструктуры.

В Российской Федерации до сих пор нет базового, системообразующего документа, в котором бы учитывалась специфика арктической зоны и предусматривались механизмы для обеспечения её комплексного развития.

В Арктике предлагаю установить особый режим экономический деятельности, внедрять дополнительные меры стимулирования инвестиционной деятельности, в том числе дифференцированное налогообложение, предоставление «налоговых каникул» и таможенных льгот для действующих в Арктике компаний при закупке новых технологий, адаптированных к арктическим условиям. Необходимо предусмотреть меры стимулирования инновационной деятельности, интеграции науки и производства, в том числе, через создание и развитие научно-производственных кластеров.

Следует повысить роль государства в развитии инфраструктурных отраслей, особенно транспорта и связи. Стимулом для социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации могла бы сыграть реализация проекта по созданию Евразийской инфраструктурной системы, в том числе по укреплению статуса Северного морского пути. Северный морской путь потенциально мог бы стать одним из наиболее оживлённых транзитных маршрутов в мире.

Обустройство инфраструктуры Арктической зоны неизбежно затронет жизнь людей, которые традиционно проживают на этих территориях. На сегодняшний день не имеется законодательного определения и регулирования механизмов компенсации ущерба, причиненного источникам существования коренного населения, ведущего традиционный образ жизни. Вопросы получения ими справедливой компенсации в случае ущерба при разработке месторождений, развитии транспорта должны стать важной частью законодательства об Арктике. Считаю также необходимым оказать поддержку традиционным промыслам коренного населения, в том числе развитию северного оленеводства.

СЛАЙД 7

Природоохранная практика показывает, что многие инструменты эколого-правовой охраны играют второстепенную роль в решении задачи по созданию эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды Арктической зоны Российской Федерации, обеспечивающей снижение негативного воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности, возмещение вреда, причиненного арктическим экосистемам, предотвращение необратимых негативных изменений природной среды этого региона России. Оценка воздействия на окружающую среду Арктической зоны Российской Федерации иных видов деятельности в нашей стране в обязательном порядке не проводится. Почти не используется в природоохранной практике институт экологического страхования, слабо реализуется общественный контроль в области охраны окружающей среды на территориях Арктической зоны Российской Федерации.

Следует сказать, что нам удалось принять ряд прорывных по своей сути законодательных инициатив, заложивших основу обеспечения эффективной системы экологической безопасности.

Принят Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Это базовый закон, в котором нашел отражение целый комплекс природоохранных мер, включая уточнение понятийного аппарата; основные принципы охраны окружающей среды дополнены обязательностью финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия; расширены полномочия органов государственной власти; дифференцирован подход к применению мер государственного регулирования в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности. Правовое воплощение получила новая система нормирования в области охраны окружающей среды. Определено правовое регулирование вопросов внедрения наилучших доступных технологий. Оптимизирована система государственного экологического надзора. Усовершенствован механизм экологической отчетности. Введены реальные механизмы экономического стимулирования. Усовершенствован механизм платы за негативное воздействие на окружающую среду. Пересмотрена административная ответственность. Сделан значительный шаг к возрождению государственной экологической экспертизы.

Несомненно, данный Закон, в том числе, будет способствовать решению одной из основных проблем минерально-сырьевого комплекса – модернизации оборудования. Износ основных фондов на отдельных месторождениях составляет более 60% при среднем сроке эксплуатации более 30 лет.

Не менее важным законодательным решением, стал Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления».

Благодаря данному законодательному акту удалось создать эффективные экономические стимулы по вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве вторичных материальных ресурсов.

Специфика хозяйственной деятельности в Арктике столь значительна и разнообразна, что требует соответствующего обустройства правового поля.

Одним из первых шагов на пути совершенствования правового регулирования освоения Арктики может стать принятие системообразующего федерального закона о развитии этого региона, в котором должны быть определены параметры особых режимов природопользования и охраны окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации. Таким документом должен стать проект федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации».

С этой целью мы запланируем в период осенней сессии проведение Парламентских слушаний по проекту федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации».

Созданию действенной правовой модели природопользования и охраны окружающей среды в Арктике будут способствовать:

– формирование специального правового режима осуществления хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации, учитывающего природно-климатические особенности этого региона, особенности проживания коренного населения;

– модернизация правового института экологической экспертизы, прежде всего за счет расширения перечня объектов такой экспертизы;

– закрепление методики оценки и порядка возмещения вреда, причиненного уязвимым арктическим экосистемам;

– определение видов хозяйственной и иной деятельности, реализация которых в Арктической зоне Российской Федерации не допустима без осуществления экологического аудита и страхования экологических рисков;

– расширение мер экономического стимулирования хозяйственной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды Арктической зоны Российской Федерации;

– совершенствование общей практики правоприменения в области природопользования и охраны окружающей среды

С этой целью, Комитет образует рабочую группу с привлечением широкого круга экспертов по Арктике для подготовки поправок в Налоговый кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте», Федеральный закон от 07 мая 2001года № 49-ФЗ» О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и т.д.

Необходимо наполнить реальным содержанием государственную программу Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года».

Целесообразно создать регулярно обновляемый «Свод законов, нормативных правовых актов и актов технического регулирования деятельности на континентальном шельфе в Арктической зоне Российской Федерации».

В коротком выступлении невозможно охватить всего многообразия проблем освоения Арктики, но ключевой задачей правового регулирования в этой сфере является дальнейшее совершенствование арктического права путем обеспечения баланса между активной хозяйственной деятельностью и сохранением уникальной окружающей среды, прав коренных малочисленных народов. Необходимо прекратить отток населения, разрушение поселков, сделать все для сбережения уникальной природы Арктики и создания ресурсосберегающих, инновационных производств в Арктической зоне Российской Федерации.

Спасибо за внимание!