11:40 03.02.2009 | Все новости раздела "КПРФ"
«Советская Россия» о том, как по закону побеждать коррупцию
«Беспощадно» и бестолково. Нет, это не о русском бунте. О бунтах нынче говорить нельзя. Даже о прошлых. Подобные разговоры – теперь «экстремизьм» и уголовная статья.
Это о коррупции. О борьбе с ней – так, как ее видят президент и парламентская партия «Единая Россия».
В последние недели как-то приутихли, почти сошли на нет даже разговоры о необходимости борьбы с этой напастью, о путях и методах, о неизбежности наказания и т.п. А ведь с самой выборной кампании (президентской) все об этом только и твердили. Закон (или пакет из четырех законов) принимали долго (не то что 223-й или 281-й), со вкусом обмусоливая каждую формулировку. Наконец после трехмесячных мучений на свет появился Федеральный закон № 273 с окончательными формулировками. То, что от первоначального президентского замысла (впрочем, тоже весьма осторожного) в законе осталось немного, ни президента, ни «единороссов» не смутило. Помните, что величественно и торжественно выдавил из себя какой-то высокопоставленный чин из «ЕР» на вопрос, что такой закон может дать? Городу и миру было втолковано, что теперь мы имеем четкое и полное определение коррупции. Не сказано, но, видимо, подразумевалось, что еще имеем кучу декларативных и отсылочных норм, детализация и развитие которых может затянуться на десятилетия.
Да, термин теперь есть. Только насчет его четкости и однозначности, по-моему, не все так определенно. Под новое определение, например, трудно подвести торговлю должностями (так как не очевидно, какие и чьи законные интересы здесь нарушаются). А вот поборы, производимые гаишниками и классными руководителями на нужды школы, под определение можно подвести элементарно.
Ну, что касается гаишников, то их, наверно, и могила не исправит (не то что закон о противодействии коррупции). А вот со школьными учителями – сложнее.
Наверно, еще не забылась сентябрьская трагедия школы в Оренбургской области. Директора школы и руководителя органа местного самоуправления можно подозревать в чем угодно, только не в организации поборов с родителей или вымогательстве сумм целевого финансирования с местных предприятий. Напротив, как можно заключить из анализа ситуации, они все делали в точном соответствии с действующим законодательством.
Основная проблема здесь – финансирование ремонта. Точнее, формирование источников финансирования. За местными бюджетами закреплены только земельный налог, налог на имущество физических лиц, немного ЕСХН, НДФЛ и госпошлины. Головной болью финансистов и бухгалтеров образовательных учреждений всегда является июнь. Если удается к этому времени сформировать какой-то запас денежных средств, он полностью расходуется на оплату отпускных (фактически зарплаты на два–два с половиной месяца). В эти же сроки надо бы и ремонт начинать. Но денег, как правило, нет. Они появляются только во второй половине июля. Без финансового обеспечения договор на ремонт школы заключать нельзя, а процедура заключения договора сложна и продолжительна. Значит, реально ремонт может быть начат не ранее первой декады августа. Если ремонт серьезный, то за месяц уложиться вряд ли возможно. А проводить ремонт в работающей школе законом не запрещено.
В принципе ремонт можно было бы профинансировать за счет внебюджетных источников – тех же целевых взносов граждан (родителей) и организаций. До 2006 года никаких особых проблем с документальным оформлением такого финансирования не возникало – собранные средства учитывались обособленно и расходовались в соответствии с утвержденной сметой. Но три года назад кому-то в Минфине России пришла в голову мысль (подозреваю, что была подсказана кем-то из-за границы – тем, кому очень надо иметь максимально полную информацию о формировании и исполнении наших бюджетов всех уровней) учитывать эти деньги порядком, установленным для бюджетных средств, и засчитывать их в счет бюджетного финансирования. То есть деньги, собранные (и надлежащим образом оприходованные) до начала лета, просто «уйдут» на выплату заработной платы и оплату отпусков. Если же собранные деньги в учете не отражать, образуется состав административного (до определенной суммы) или уголовного правонарушения. Вот вам и «коррупционеры».
Это небольшое отступление от темы. Иллюстрация к тому, что перед началом широкомасштабной борьбы с коррупцией неплохо было бы проверить законодательную базу (не всю, а хотя бы по тем отраслям, где эта борьба будет активизирована) на предмет выявления норм, прямо провоцирующих поборы и сборы, которые могут быть квалифицированы как взятки.
В связи с принятием Федерального закона № 273 возникает два закономерных вопроса. Первый: будет ли активизирована борьба с коррупцией?
Конечно, будет.
Во-первых, по причине, указанной выше, – за счет расширения перечня правонарушений, подпадающих под понятие коррупционных. Если в других странах под коррупцией понимаются преступления, совершаемые должностными лицами достаточно высокого уровня, то у нас для отчетности теперь будет все равно – поймать ли гаишника на взятке или федерального министра. Председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев на семинаре-совещании для председателей судов озвучил такую статистику: в 81% уголовных дел сумма взятки составляла менее 30 тыс. руб., в 2008 году за взяточничество были осуждены 1300 человек, в том числе 31% — милиционеры, 20,3% — врачи, 12% — преподаватели, 9% — муниципальные служащие. С высокой долей вероятности можно предположить, что структура коррупционеров в 2009 году если и изменится, то в сторону тех категорий, которые высокой властью не облечены.
С другой стороны, лица, максимально приближенные к власти (как федеральной, так и региональной), все менее и менее заинтересованы в улучшении своего материального состояния посредством банального взяточничества. Законодательная база (в части гражданского, налогового и бюджетного права) сформирована таким образом, что высокопоставленный чиновник или депутат могут получать доходы, сопоставимые с доходами капиталиста средней руки, ничего не нарушая. Наиболее ярким примером является так называемое «ограничение» по участию работников выборных органов в уставных капиталах коммерческих организаций. По закону депутаты не могут иметь в собственности акции, доли или паи. Они обязаны передать их в доверительное управление (можно подумать, что до избрания они сами этими акциями управляют). Но в том-то и дело, что в соответствии с ГК РФ при передаче любого имущества в доверительное управление перехода права собственности не происходит, а основным выгодоприобретателем (бенефициаром) по-прежнему остается собственник акций. Разумеется, такой депутат будет заинтересован в принятии законов в интересах того бизнеса, в котором он недавно непосредственно участвовал. А так как среди депутатов только Госдумы немало долларовых миллионеров, то для принятия законов никаких взяток или лоббирования не надо – сегодня для меня закон принимаем, завтра – для тебя. И все довольны. Кроме населения.
Особым вниманием и заботой со стороны правительства пользуются наиболее крупные организации, преимущественно топливно-энергетического сектора. Стенания по поводу невыносимой налоговой нагрузки слышатся постоянно. Но вот что получается: за последние полгода цена на нефть снизилась втрое, экспортная пошлина (решением правительства) – впятеро, НДПИ (автоматически по новой формуле) – тоже почти впятеро, бензин подешевел на два рубля. В абсолютном выражении нефтяники, может быть, что-то и потеряли, но по сравнению с другими отраслями – конечно, выиграли. Что касается цен на бензин, то премьер еще в ноябре объяснил, почему они не должны падать – нефтяники должны минимизировать свои убытки, а излишне уплаченные (наиболее богатыми автомобилистами) суммы перераспределяются, мол, в пользу бедных. Последующие события показали, кого премьер считает наиболее бедными. Простой расчет показывает, что если с каждого литра бензина мы переплачиваем 10 руб., из которых 70 процентов поступают в бюджет (для последующего распределения), то, с учетом среднемесячного уровня потребления бензина, общий размер переплаты почти равен сумме, переданной на поддержание банковской системы.
Также на абсолютно законных основаниях многомиллиардные вливания были сделаны в организации ТЭК (с той или иной степенью государственного участия). При этом суммы передавались почти «просто так» – без залогов и передачи акций в собственность государства. Объяснение простое, но неубедительное. Дескать, «флагманы» российской экономики набрали дешевых кредитов на Западе и теперь эти отрасли могут перейти в собственность иностранных буржуев. Спасать, конечно, надо. Но надо ведь и задаться вопросом: подо что эти кредиты брались? Если ни одного нового нефтеперерабатывающего завода не построено, геологоразведка практически свернута в ноль, а строительство трубопроводов финансируется по иным источникам и правилам. Другими словами, если капитальных вложений не было, то, значит, текущие расходы возмещались за счет заемных средств, а следовательно, возникает конкретный вопрос: куда нефтяники девали выручку?
Представьте ситуацию: в кассе организации выявлена недостача, виновник – кассир. Руководство, вместо того чтобы провести расследование с последующим начетом, увольнением и, возможно, привлечением к уголовной ответственности, безропотно возмещает недостачу за счет чистой прибыли, а кассиру – повышает зарплату (под предлогом того, что в результате недостачи тот пережил моральные трудности). Ситуация бессмысленная и невероятная. Но чем она отличается от накачки бюджетными деньгами предприятия с очевидно негодным менеджментом? Всех этих капитанов (числом как минимум 294 – по числу организаций, включенных в список хозяйствующих субъектов, пользующихся особым вниманием и заботой правительства), наверно, надо бы хотя бы временно отстранить от должностей, а в организациях провести проверку эффективности работы. У нас же – все наоборот. Банки и некоторые счастливчики, получившие бюджетную подпитку, тупо отнесли их на валютный рынок и получили маржу, которая реальному сектору и не снилась. А правительство, вместо того чтобы потребовать отчета об использовании выделенных средств, пообещало продолжить оказание помощи. Продолжая абстрактный пример, можно привести следующую последовательность действий – кассир сумму возмещенной недостачи на глазах начальства выгреб из кассы, сбегал к ближайшему обменнику, а полученную валюту также демонстративно положил в свой кошелек. А руководство только восхитилось – настоящий рыночник и либерал. Еще подкинем.
Экспортеры ведь выигрывают и от девальвации рубля. Осенью говорили, что достаточно единовременной 20-процентной девальвации (что, кстати, проделала Белоруссия). Вместо этого девальвацию сделали плавной и опустили рубль почти на 40 процентов. К 21–22.01.09 падение вроде приостановилось. А уже через несколько дней падение продолжилось. Ссылки на то, что на рынок обрушились деньги, высвободившиеся после уплаты налога на прибыль, по моему мнению, не вполне состоятельны – общий размер ежемесячных платежей в текущем году оценивается на уровне 100 млрд руб., а ежедневный оборот валютных операций – на порядок больше. Рискну предположить, что главный импульс к новому обвалу дали некоторые высказывания представителей правительства. Сначала Кудрин пообещал, что банкам выделят дополнительно почти триллион, потом Путин выразил удовлетворение проведенной девальвацией, затем – Шувалов (между прочим, председатель антикризисной комиссии) фактически назвал дату дополнительного выделения бюджетных средств и одновременно объявил о том, что рубль и дальше будет падать. В результате – уже на следующий день рубль обвалился почти на пять процентов.
Теперь задачка по арифметике для второго класса. Если с лета 2008 года рубль упал на 50 процентов, а более половины товаров у нас завозные (импортные), то каким должен быть уровень инфляции? Правильно, 25–30 процентов. И это без учета роста коммунальных услуг (еще одной формы заботы правительства о монополиях). А Росстат показал за январь инфляцию два процента (за весь прошлый год – чуть больше 13).
Таким образом, коррупционных скандалов в среде крупного бизнеса и высокопоставленного чиновничества ждать не приходится – там нет ни экономических, ни законодательных условий и предпосылок.
Во-вторых, борьба с коррупцией будет оставаться довольно эффективным методом борьбы «за место под солнцем». Проще говоря, для избавления от конкурентов по вертикали власти. Рискну предположить, что теперь дела по нецелевому использованию бюджетных средств будут проходить по группе «борьба с коррупцией». А что? Определение термина позволяет обвинять в коррупционности и тех, кто личной выгоды не имел, но ее имели третьи лица. Формально к таким нарушениям может быть отнесено, например, использование средств фонда оплаты труда чиновников аппарата регионального уровня на выплату компенсаций малообеспеченным семьям. Возможно, труднее других придется руководителям органов местного самоуправления. Особенно в свете последних инициатив «единороссов» (или выдвинутого ими президента или правительства, возглавляемого их лидером) – о передаче социальных выплат на муниципальный уровень и о дальнейшем совершенствовании вертикали власти (в части увольнения градоначальников и председателей сельсоветов). Именно для этого уровня управления характерна почти хроническая неустойчивость финансового положения, нерегулярность доходов и обязательность осуществления регулярных выплат. На все денег постоянно не хватает, а люди (нуждающиеся) – вон на улице стоят (не в приемной по причине отсутствия таковой).
Кстати, обращает на себя внимание процентное соотношение, необходимое для увольнения руководителя (более одной трети депутатов) и квалифицированное большинство при голосовании. Похоже, «единороссы» и на местном уровне надеются собирать более 70 процентов голосов (чтобы их выдвиженца никто не мог снять, а они – могли любого). Ну-ну, посмотрим, как у них это получится. Уже в марте.
Теперь другая сторона проблемы. Будут ли успехи в борьбе с коррупцией? Разумеется, нет. У меня эта убежденность базируется не на истории такой борьбы, не на тексте беззубого закона, а на вполне конкретных соображениях.
Во-первых, думаю, ни у кого не вызовет сомнения правильность выражения: «Если готовишься победить, то думай, что будешь делать после». Другими словами, прежде чем приступать к борьбе со взяточниками, надо оценить результаты. А вот этого, кажется, и не сделано.
Приведенные выше цифры о коррупции в 2008 году – даже не вершина айсберга. Это только те дела, которые дошли до суда. Общий объем взяток с достаточной степенью точности определить, наверно, невозможно. Некоторыми аналитическими структурами этот объем оценивается на уровне 300 млрд долл. (еще несколько лет назад – в десять раз меньше). Цифра представляется завышенной (все-таки больше бюджета), прежде всего в результате повторного счета (когда часть взятки передается по команде наверх, но учитывается отдельно). Но даже если принять понижающий коэффициент на уровне пяти, все равно выходит не менее 2 трлн руб. Вся эта сумма не будет потрачена на взятки и, следовательно, обрушится на рынок (деньги населения – на потребительский, деньги организаций – на рынок промышленных товаров и иных материально-производственных запасов). То, что имеются в виду наличные деньги (или деньги текущего оборота), означает, что в годовом исчислении размер надо увеличить в 7–10 раз. Не надо быть экономистом, чтобы понять, что выброс такой денежной массы спровоцирует инфляцию, по сравнению с которой и нынешняя девальвация, и инфляция 98-го года покажутся детскими шалостями (вроде повышения цен на хрусталь или ковры в советское время).
Это не значит, что с коррупцией не надо бороться, потому что цены на все вырастут. Просто власти надо осознать: собираешься всерьез бороться со взятками – обеспечь страну страховыми товарными запасами. Но об этом почему-то даже вскользь не упоминается.
Другим практически неизбежным следствием борьбы с коррупцией будет саботаж чиновников. Значительная или небольшая часть взяток дается не за то, чтобы чиновник что-то нарушил, а только за то, чтобы он выполнил свои обязанности (оказал государственные услуги) качественно и в срок. Привыкшие работать только за дополнительное вознаграждение и ни на что не способные сделать в реальных секторах экономики бюрократы в большинстве на своих местах останутся. Но потребителям государственных услуг станет еще хуже. Любой работник «умственного труда», проработавший хотя бы два месяца даже не в органах власти, а в управленческих подразделениях организаций, где надо общаться слюдьми (кадры, бухгалтерия, профсоюзы и т.д.), узнает, что есть бесконечное множество законных способов или отказать просителю, или напрочь заволокитить дело. И далее – все упирается только в моральные качества чиновника или менеджера по работе с персоналом.
И здесь не предполагается, что от борьбы надо отказаться. Но, наверно, надо принять необходимые превентивные меры. Разработка административных регламентов и усиление дисциплинарной ответственности за нарушение правил информирования граждан – полумеры. Представляется, что за манкирование (особенно демонстративное) обязанностями нелишне ввести хотя бы временно не дисциплинарную, а административную, а то и уголовную ответственность. Но и этого нет. То есть и здесь созданы все условия для того, чтобы плоды борьбы с коррупцией принесли не облегчение и радость, а раздражение и социальную напряженность.
Я назвал только два самых явных негативных последствия, с которыми могут столкнуться победители. Наверно, будут и другие. В частности, можно ожидать расцвет посредничества (это когда большую часть технической работы выполняет специализированная организация – коррупционную связь с заинтересованным чиновником доказать невозможно – и никто ничего не нарушает). И роста цен на услуги таких организаций. В любом случае можно констатировать, что и деятельность по законодательному обеспечению борьбы с коррупцией (как и обеспечению любой реформы, затеянной в последние 20 лет) ведется бессистемно и некомплексно. А это, в свою очередь, говорит о несерьезности подхода законодателя к острейшей общественной проблеме.
Окончательный вывод очевиден: борьба с коррупцией будет вестись беспощадно (на словах) и бестолково (на деле).
Обсудить новость на Форуме