13:30 28.05.2009 | Все новости раздела "КПРФ"
Бюджетное послание Президента исследует «Советская Россия»
Послание-то, обязательность которого установлена Бюджетным Кодексом РФ, наконец-то подписано и направлено. Странно только, почему не в срок и не туда, куда нужно…
25.05.2009 года президент Медведев выступил наконец-то с Бюджетным посланием. В отличие от просто Послания Федеральному собранию РФ обязанность президента направлять Бюджетное послание прямо установлена в статье 170 Бюджетного кодекса РФ. Статья короткая и стоит того, чтобы ее процитировать: «Бюджетное послание президента Российской Федерации направляется Федеральному собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании президента Российской Федерации определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период».
Все понятно и однозначно. Что имеем на практике?
Ппослание направлено не ФС РФ (в Госдуму и СФ), а почему-то президиуму правительства РФ. Не в марте, а в конце мая. После фиксации этих несоответствий дальнейший анализ можно уже и не делать – юридический статус документа как минимум становится неоднозначным. Хотя… Президент ведь у нас высококвалифицированный юрист, и ему, наверно, виднее, где правовой нигилизм, а где – борьба с этим самым нигилизмом. Тем не менее осадок уже остался.
Впрочем, все равно интересно узнать, каким видит президент ближайшее будущее бюджетной системы, приоритеты формирования доходной части и расходования расходной.
Общее впечатление от документа примерно такое же, как и от прочих законодательных и нормативных инициатив последнего времени, – сплошные «не»: непоследовательность, несистемность, недоговоренность, в конце концов, несмелость. Слова все правильные, красивые, но формулировки обтекаемые и в большинстве своем декларативные (в смысле, что все с приоритетами и требованиями согласны, но исполнять никто не собирается). От прежних (путинских) бюджетных посланий это отличает больший объем, более глубокая детализация и почти полное отсутствие точных цифр и конкретных мероприятий.
Подробный анализ Послания вряд ли уместен – никакой газетной площади не хватит, да и существенная часть посылов интересна ограниченному кругу специалистов и чиновников. Тем не менее на некоторых моментах, по моему мнению, остановиться необходимо.
Опустим общие сентенции преамбулы (содержащие многократно уже повторенные тревоги по поводу глубины кризиса и падения бюджетных доходов) и перейдем к первому разделу Послания «Основные задачи бюджетной политики на 2010 год и дальнейшую перспективу». Таких задач выделено десять. Некоторые из задач имеют прямую социальную направленность, другие – на социальную сферу должны действовать опосредствованно. Поэтому имеет смысл назвать все. И дать краткий комментарий.
1. Обеспечить исполнение социальных обязательств. Здесь уточнено, что «при этом надо добиться большей адресности предоставления социальной помощи, услуг и льгот. Деньги должны получить те, кто не имеет возможности заработать на достойную жизнь самостоятельно и нуждается в наибольшей степени». Похоже, здесь мы имеем дело с «путинским» наследием. Это в годы его президентства была сформулирована и оглашена (устами записных глашатаев – прежде всего Починка и Исаева) идея о том, что богатые должны быть лишены права на получение мер социальной поддержки. Идея откровенно отдает экстремистским душком (разжигание социальной розни) и каким-то убого люмпенским мировоззрением. Может быть, социальную справедливость можно и так трактовать. Да только это неконституционно.
Повторю то, что озвучивал раньше, – ну не пойдет жена олигарха или средней руки чиновника в очередь за оформлением пособия на ребенка, а если и встанет на учет в ранние сроки беременности, то даже не вспомнит, что за это полагается копеечное вспомоществование. То есть деньги-то все равно в бюджете останутся. Зачем же публично отделять средний класс (и класс выше среднего) от остального общества? Это – не защита прав богатых или просто обеспеченных. Это – непонимание преемственной президентской позиции, прямо противоречащей статье 55 Конституции. А так как экономии бюджетных средств по данной статье все равно не предвидится, то зачем сотрясать воздух.
Впрочем, возможно, президент под «адресностью» имел в виду нечто другое. А именно – пересмотр критериев для получения мер социальной поддержки. Это, например, как с госпомощью «пострадавшим от ипотеки». Мало того, что вместо реальной поддержки оказалось, что желающие должны надеть второй хомут (в виде второго кредита – уже государству), так еще и условия предоставления помощи оказались издевательскими – сначала все продай, потом обращайся. То есть если предположить, что почин получит развитие, может оказаться – наличие автомобиля в семье будет препятствием для получения пособия по уходу за ребенком. Согласитесь, что в такой интерпретации данная задача представляется уже не социальной, а немного наоборот.
2.Ограничить размеры бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств в последующие годы. Одновременно президентом поставлена задача сохранить резервы, достаточные для устойчивого выполнения принятых социальных обязательств. Решение этой задачи подразумевает в том числе планирование бюджетных расходов исходя из консервативного сценария развития мировой экономики.
3.Перейти к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля.
Задачи схожие, поэтому их можно комментировать одновременно.
Ну, во-первых, от наличия или отсутствия резервов (Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) подавляющему большинству населения ни холодно ни жарко. События ноября 2008-го со всей очевидностью дали понять, что резервы эти, хоть и создаются за счет народа, на социальные цели расходоваться не предполагаются (может быть, в конце года часть резервов будет вброшена на покрытие дефицита ПФР, а может быть, и нет – свободных остатков хватит). Несколько (точно так и неизвестно сколько) триллионов ушло на «поддержание банковской и финансовой систем». При этом фондовый рынок проявил полную индифферентность, а суммарные остатки на корсчетах банков почему-то не увеличились. Куда ушли деньги? Правительство во главе с премьером и «лучшим министром финансов» до сих пор обиженно молчит.
Во-вторых, насчет дефицита бюджета. Так уж получилось, что в день оглашения президентом своего Послания были опубликованы данные об исполнении бюджета за первый квартал 2009 года. Как говорится, «вы будете смеяться», но Минфин России опять ошибся. Причем не на доли процента, не на проценты – на десятки. Практически по всем показателям. Дефицит федерального бюджета составил смешную сумму – менее 30 млрд руб. (для сравнения: ремонт Большого театра обойдется дороже), а поступления налогов (ну кроме, может быть, акцизов) оказались выше запланированных на 30–50 процентов. Напомню, что бюджет-то уточненный принимался в середине–конце апреля. То есть тогда, когда Минфин России располагал точными данными об исполнении бюджета за январь–февраль и оценочными (с высокой степенью точности) за март и вообще за первый квартал. И такие результаты! Из этого следует, что принимать плановые показатели бюджетного дефицита за основу при выработке задач и направлений деятельности как минимум неосмотрительно.
Что же касается трагически озвучиваемой (чаще всего премьером) цифры в три триллиона рублей, то не надо быть ни финансистом, ни экономистом, чтобы убедиться в ее небесспорности. По итогам прошлых лет расходная часть федерального бюджета исполняется на 80–85 процентов. Для 2009 года это даст экономию примерно в полтора триллиона. Вторую половину дефицита может возместить «ошибка» с определением среднегодовой цены нефти. Если разница составит 15 долларов за баррель (56 вместо 41 запланированного), то доходы бюджета вырастут тоже примерно на полтора триллиона. Тем не менее размер дефицита утвержден законом, и это дает президенту право призывать к очередному «затягиванию поясов».
4.Определить оптимальные формы поддержки реального сектора экономики и финансовой системы, исключающие иждивенчество и создающие стимулы для внедрения и развития современных технологий, повышения энергоэффективности экономики и производительности труда. Выполнение требований повышения эффективности должно быть обязательным условием оказания государственной поддержки.
5.Усовершенствовать механизмы государственных закупок за счет применения современных процедур размещения заказов, консолидации заказчиков, а также использования комплексных методов управления инвестиционными проектами.
В процитированном виде задачи представляют просто набор красивых и необязательных фраз. По моему мнению, их надо рассматривать в совокупности с требованием, приведенным в пятом разделе Послания: «Необходимо совершенствование механизма государственных закупок за счет консолидации заказов, применения современных процедур их размещения, исключения неоправданных ограничений, усложненных и неэффективных процедур».
То есть президент фактически констатирует неэффективность и сложность процессов оформления использования бюджетных средств. Проще говоря, здесь можно разглядеть намек на необходимость полного переписывания пресловутого 94-го Федерального закона, с тем чтобы бюджетные средства могли выделяться тогда, когда это необходимо, а не тогда, когда это допускается многочисленными ограничениями (например региональные органы фактически не могут начинать проведение конкурсов раньше апреля, а муниципальные – раньше июня), а финансируемые программы не ограничивались бы одним финансовым годом. Кстати, в 2009 году вышла новая Инструкция по бюджетному учету, в которой предусмотрен перенос на следующий год как бюджетных обязательств, так и бюджетных ассигнований, но в связи с отказом от трехлетнего бюджетного планирования, эта схема стала мертворожденной. По этой теме говорить можно долго, но она все-таки весьма специфична и неинтересна большинству читателей.
6.Обеспечить кардинальное повышение качества предоставления гражданам государственных услуг, модернизацию сети оказания услуг гражданам за счет бюджетных средств. На первый взгляд, тоже очевидные озвучиваются вещи. И возникает вопрос: зачем? А ответ в третьем абзаце: «Необходимо определить сферы, в которых целесообразен переход от производства услуг государством к их приобретению в интересах граждан на конкурентном рынке,и начать соответствующие преобразования». Упрощенный перевод этого посыла может быть и таким: скоро бесплатное медобслуживание будет осуществляться только в ФАПах, обязательные медикаменты – йод, зеленка, две таблетки – «от живота» и «от головы». Остальное – за плату. Я, конечно, утрирую. Но процитированное президентское уточнение настораживает.
7.Определить экономически оправданный уровень налоговой нагрузки и структуру налогов, соответствующие современной стадии развития российской экономики и стимулирующие развитие предпринимательства, поиск и применение передовых технологий. Здесь же сделаны два важных уточнения:
– необходимо определить, возможно ли снижение налоговой нагрузки в целях смягчения отрицательного для налогоплательщиков эффекта от увеличения страховых взносов в системе пенсионного и медицинского страхования;
– одновременно требуется принять меры по мобилизации дополнительных бюджетных доходов, в том числе за счет внедрения современных технологий налогового администрирования.
Данные положения конкретизированы и развиты во втором разделе Послания. Поэтому здесь имеет смысл остановиться подробнее.
Отрадно то, что зафиксирован очевидный факт – «принятые решения о переходе на страховые принципы ресурсного обеспечения государственной пенсионной системы и соответствующее повышение размеров платежей приведут – при прочих равных условиях – к увеличению финансовой нагрузки на бизнес (даже с учетом снижения налоговой нагрузки по налогу на прибыль с 2009 года)». Пока (до президентского Послания) премьер и члены его правительства жарко и настойчиво убеждали нас в том, что в 2010 году с переходом на страховые взносы налоговая нагрузка не возрастет. Хотя было очевидно, что при введении плоской шкалы взносов на уровне максимальной ставки ЕСН с каждого рубля заработной платы 280 тыс. руб. (в год) и до 415 тыс. руб. предприниматель будет платить на 16 процентов больше. Причем предпринимательские сообщества (РСПП, «Опора России» и т.д.) почему-то упрямо молчали (по меньшей мере, публично). То ли рассчитывали на то, что суммы сверх указанного размера уведут в тень, то ли на то, что при установлении зарплат ограничатся данным пределом…
Выводы, правда, из констатации факта более чем осторожные: «дополнительно проанализировать последствия повышения страховых взносов…» И все. То есть, скорее всего, решения будут приняты, «зурабовщина» вновь восторжествует, а все прошлогодние налоговые послабления (в большинстве своем условные и нереализуемые) будут многократно отыграны новыми поступлениями в бюджет (за счет, прежде всего, нового повышения цен на товары и услуги).
Здесь же – во втором разделе Послания – в качестве очередной задачи озвучена уже реализованная мера – предельный размер выручки, позволяющий применять упрощенную систему налогообложения повышен до 60 млн руб. в год. Внимательный читатель, наверное, заметил некоторое несоответствие – премьер говорил о повышении с 20 млн, президент – с 30. На самом деле противоречия нет. В статье 346.13. НК РФ указано 20 млн руб., но эта цифра ежегодно индексируется и в 2010 году должна была бы составить около 30 млн руб. Проблема в другом – из слов Путина можно было сделать вывод, что с 2010 года реальный предел (с учетом ранее установленных коэффициентов) может достичь и 90 млн руб. (почти то, чего добивается Грачёв из «СР»). Но президент уточнил. Конечно, в меньшую сторону.
Здесь, по моему мнению, необходимо еще одно разъяснение. УСН выгодна к применению далеко не всем субъектам малого предпринимательства. Да, для большей части тех, кто работает в расчете на конечного покупателя (население), данный налоговый режим выгоден. А вот если товары или услуги продаются оптовикам для дальнейшей перепродажи, что с учетом подавляющего распространения торговых сетей становится все более широким, выгода отнюдь не очевидна. При применении УСН покупатель теряет право на получение налогового вычета по НДС и, следовательно, либо откажется от заключения договора, либо поставит дополнительные условия (минимизирующие свои потери и нивелирующие привлекательность специального налогового режима). Впрочем, УСН безусловна тем предпринимателям, которые специализируются на выпуске продукции, выполнении работ или оказании услуг, освобожденных от НДС, прежде всего выполняемых в рамках госзаказа. Но тогда получается, что задача, поставленная президентом и реализованная премьером, носит какой-то однобокий, а вероятно, и пролоббированный характер. Есть ведь и другие режимы, применяемые субъектами малого предпринимательства, – общий режим налогообложения, патент, ЕНВД. Но они почему-то остались вне поля зрения президента. Не потому ли, что такие предприниматели страшно далеки от чиновного люда, специализирующегося на распределении госзаказа?
Кроме того, в частности, предполагается:
– увеличить предельную величину процентов по долговым обязательствам, признаваемых расходами, в соответствии с текущими процентными ставками. Уже было. В ноябре прошлого года увеличили. Правда, к этому моменту банки почти прекратили выдавать кредиты (нашли более выгодный способ заработка на бюджетных деньгах). Можно, конечно, и дальше увеличивать. Да только воспользоваться новой льготой сможет тот, кто сумеет получить кредит. Ну те, 300 стратегических, возглавляемых бездарными капитанами российского бизнеса;
– установить временный специальный порядок работы с налоговой задолженностью организаций, позволяющий по заявлению налогоплательщика использовать все имеющиеся инструменты изменения сроков уплаты налога. В словах «временный» и «имеющиеся» уже содержится скрытое противоречие. Можно сделать вывод, что изменений в часть первую НК РФ вносить не предполагается, а значит, и новых возможностей у налогоплательщиков не появится. То есть мера даже не декларативная – непонятная просто;
– в целях исчисления налога на прибыль организаций законодательно установить возможность признания затрат инвесторов на строительство или финансирование объектов транспортной, социальной и коммунальной инфраструктуры, а также инженерных сетей для государственных или муниципальных нужд. Сказано красиво. Но практическое значение мера будет иметь только там, где будут средства на такое строительство. То есть почти нигде;
– переход на взимание налога на добычу полезных ископаемых при добыче угля на основании специфических налоговых ставок, дифференцированных в зависимости от вида угля и отдельных условий его добычи. Давно пора. Только вряд ли это будет сделано быстро. Разговоры ведутся минимум лет 10, но эффекта почти никакого;
– оперативно принять поправки в НК РФ в части, касающейся контроля за трансфертным ценообразованием. А вот это уже отдает чистой маниловщиной. Закон о торговле, предполагающий, между прочим, и серьезный удар по трансфертному ценообразованию, несколько лет валяется в ГД. Но это только одна отрасль. А если покуситься на интересы всех перепродавцов?! Хотя мера, безусловно, нужная, нуждающаяся во всенародной поддержке. Будем ждать…
От прочих президентских задач и инициатив в ближайшей перспективе можно ожидать:
– увеличения налоговой нагрузки по налогу на имущество организаций за счет отмены льгот (инвентаризация и оптимизация установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам);
– переход на уплату налога на недвижимость (с одновременным увеличением размера налога на жилые здания, помещения и земельные участки);
– удорожания табачных изделий и алкогольных напитков (повышение ставок акцизов).
Что же касается налогообложения нефтяной отрасли, то президент ограничился весьма осторожной и двусмысленной сентенцией: «оптимизация системы налогов и таможенных платежей, связанных с добычей и экспортом нефти и нефтепродуктов». И мы, кажется, догадываемся, в чью пользу такая оптимизация будет. О налогообложении газовой отрасли президент вообще умолчал. Может быть, по старой памяти. Между прочим, НДПИ по газу сегодня составляет около 1,5 процента от цены газа. То есть почти ничего.
И – ни слова о НДФЛ (подоходном налоге). Я-то, лично, являюсь последовательным противником введения прогрессивной ставки налогообложения. И не потому, что защищаю интересы богатых, а наоборот – так как понимаю, что при существующем общественно-политическом строе и существующей налоговой системе дополнительно уплаченные богатыми суммы налога будут немедленно возмещены ими за счет повышения цен товаров, то есть за счет всего остального населения. Но ведь проблема-то поставлена, обсуждается давно и бурно. Усерднее всех на этой поляне топчутся спойлеры-эсеры. Ну так, наверно, президенту следовало бы сформировать и озвучить свое мнение по данному вопросу. Или хотя бы скорректировать размер стандартного налогового вычета – стыдно же, когда даже при минимальной заработной плате работник теряет право на вычет к октябрю.
8.Обеспечить сбалансированность расходных полномочий и ресурсов для их обеспечения на каждом уровне публичной власти, установить ответственность за неэффективное расходование средств, создать стимулы для расширения собственного доходного потенциала.
Эта задача для широких кругов населения, наверно, непосредственного значения не имеет. Но она интересна, как позиция президента и его администрации на межбюджетные отношения.
Во-первых, обеспечение сбалансированности, наверно, проще добиваться на местах (в регионах или муниципальных образованиях). То есть напрашивается такая мера, как пересмотр нормативов отчислений в бюджеты разных уровней. Но нет – имеется в виду только оптимизация размеров и процедур предоставления бюджетных субсидий. В общем – феодализм навсегда!
Во-вторых, удивляет задача, в соответствии с которой должна быть установлена ответственность за неэффективное расходование бюджетных средств. А что, раньше ее не было? За последние годы сколько губернаторов снято с должностей, сколько мэров посажено – и не только и не столько за воровство, всего-навсего за вынужденный маневр бюджетными средствами (временную переброску денег с одной статьи на другую). Может быть, эту задачу надо понимать так, что давление на нижестоящие уровни вертикали власти будет увеличиваться, полномочия губернаторов и глав администраций и далее сокращаться. Но это ведь тоже докапиталистические отношения. Что же – президент выражает готовность их консервировать и укреплять?
9.Завершить формирование надежной и сбалансированной пенсионной системы, основанной на страховых принципах ресурсного обеспечения и позволяющей обеспечить достойный уровень жизни гражданам старшего поколения. Наряду с системой обязательных платежей возрастающую роль должно играть добровольное пенсионное страхование, в том числе за счет использования механизмов государственного стимулирования.
О переходе с ЕСН на страховые взносы говорилось выше. Что же касается госстимулирования добровольного пенсионного страхования, то это похоже на попытку сделать искусственное дыхание прошлогоднему утопленнику. Шумно объявленная и разрекламированная кампания по продвижению этого вида страхования захлебнулась, как только «закончились» дополнительно застрахованные работники пенсионной сферы и те, кого удалось втянуть в систему страхования административными методами. Таким образом, если система не претерпит кардинальных изменений (в законодательном регулировании), пожелание президента можно всерьез не рассматривать.
10.Определить и реализовать комплекс мер по созданию «безбарьерной» среды для инвалидов, а также иные мероприятия, связанные с ратификацией Конвенции о правах инвалидов. Обеими руками – «за». Только почему меры ограничиваются лишь безбарьерной средой? Не сведется ли вся идея к постройке пандусов и оборудованию нескольких автобусов на крупный город? И куда ездить инвалидам, если на работу и здоровых не берут, а в магазинах делать нечего, потому как не на что покупать? Может быть, здесь надо было другое направление выбрать – трудоустройство инвалидов на дистанционных принципах? Хотя подобные мероприятия и провести труднее, и пропиариться на них не всегда получится.
В Бюджетном послании президента есть и другие, весьма интересные положения. Газетный формат предполагает существенное ограничение по объему материала. Возможно, к комментариям по поводу этих положений и идей мы вернемся позже – в других материалах по другим поводам.
Общее же впечатление от президентского Послания – уныние. Хотелось большей смелости, амбициозности, креатива, что ли. К сожалению, приходится констатировать, что перемен ждать не приходится, ситуация будет консервироваться и дальше, а страна снова благополучно минует фазу капитализма. Но теперь уже в другую сторону.
В.Р. Захарьин
Обсудить новость на Форуме