10:24 02.12.2006 | Все новости раздела "Единая Россия"
Региональная политика
VII Съезд
СТРАТЕГИЯ ПАРТИИ
Региональная политика
Всероссийская политическая партия "Единая Россия" формирует свою политику в области совершенствования федеративных отношений в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации, исходя из основополагающих задач обеспечения единства и целостности страны. Определяющее значение в этом плане имеют создание механизмов и стимулов для ускорения экономического и социального роста, совершенствование системы управления и оптимизация функций органов власти, развитие демократии и системы общественного самоуправления, активизация участия граждан в управлении государством.
Партия считает, что важнейшей задачей совершенствования федеративных отношений является создание единого политического, экономического, правового и культурно-информационного пространства, без которого не может быть целостного государства.
Решение этой задачи находится в процессе реализации. Избрание В.В. Путина Президентом страны, формирование в Государственной Думе центристского большинства во главе с нашей партией послужили мощным фактором, усиливающим интеграционную роль государства и ослабляющим центробежные поползновения.
За прошедшие годы в сфере федеративных отношений при активной поддержке фракции "Единая Россия" в Государственной Думе приняты законодательные акты, адекватные современным российским реалиям. Это позволило нейтрализовать центробежные тенденции, предшествовавшие периоду образования и начала активной деятельности "Единой России". Происходит консолидация российской нации вокруг курса на укрепление законности и порядка, экономической и политической стабильности, повышение благосостояния граждан.
Региональное законодательство приводится в соответствие с федеральным. В целом обеспечены единообразие в применении гражданского, уголовного, финансового законодательства, централизация управления такими важнейшими с точки зрения жизнеобеспечения страны отраслями экономики, как транспорт, энергетика, недропользование, федеральные информационные системы и другие.
Осуществляется упорядочение структур органов федеральной, региональной власти и местного самоуправления. Действующий институт федеральных округов и полномочных представителей Президента Российской Федерации позволяет улучшать управление государством, укреплять его устойчивость, территориальное единство страны.
С целью закрепления и развития очевидных положительных тенденций в области государственного строительства "Единая Россия" намерена и далее последовательно и настойчиво добиваться совершенствования федеративных отношений в рамках, установленных Конституцией Российской Федерации. Партия считает, что основополагающие политические, социальные и экономические цели, стоящие перед страной в эпоху так называемой глобализации, учет ее этноконфессиональных, культурных и иных особенностей требуют постепенного перехода к более совершенной модели российского федерализма.
Стабильность и динамизм развития страны во многом определяются четким и рациональным разграничением предметов ведения и полномочий между федеральным уровнем и субъектами федерации.
До недавнего времени существовала практика бессистемного наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями через отраслевые законодательные акты, которые зачастую не были финансово обеспечены. Данное положение приводило к неопределенности и размытости сфер ответственности публичных органов власти, а порой и откровенному игнорированию возложенных на них полномочий.
Этим нередко "грешили" как федеральные, так и региональные власти, перекладывая друг на друга ответственность, в частности, за невыплату заработной платы работникам бюджетной сферы, детских пособий, непредоставление установленных законами льгот различным категориям граждан и т.д.
Во многом именно данным обстоятельством была вызвана необходимость принятия мер по четкому законодательному разграничению полномочий по предметам совместного ведения между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.
Через свою фракцию в Государственной Думе партия активно участвует в законодательном обеспечении этого процесса. При этом она исходит из того, что расширение практики передачи отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения во многом предопределено изменениями, произошедшими в сфере федеративных отношений в ходе федеративной реформы 2003 – 2005 годов. В частности, изменением механизма наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и повышением их ответственности за реализацию единой государственной политики.
Определяя свою позицию в вопросах делегирования полномочий, партия руководствуется следующими главными принципами: повышением эффективности государственного управления и приближением решения публичной властью стоящих перед ней задач к тому уровню власти, который способен сделать это наиболее рационально.
"Единая Россия" стремится полнее учитывать имеющийся опыт и мнение субъектов федерации, которые неоднократно выступали с предложениями о расширении своих полномочий. Она также будет добиваться того, чтобы при передаче субъектам полномочий Российской Федерации им в полном объеме выделялись средства на их реализацию. Одновременно через региональные отделения партии мы должны обеспечить проведение мониторинга целевого расходования этих средств.
Выстраивая свою политику в сфере федеративных отношений, "Единая Россия" учитывает такую особенность российского федерализма, как его асимметричность. Разнородность государственно-правовой природы Российской Федерации, являющаяся при определенных обстоятельствах серьезным фактором дестабилизации, требует такой формы федерализма, которая обеспечивала бы баланс интересов федерального, регионального и муниципального уровней власти в вопросах реализации государственного, территориального управления в рамках укрепления единой исполнительной вертикали.
Вместе с тем достигнутый баланс взаимоотношений между центром и субъектами Федерации, особенно республиками, нельзя признать окончательно устойчивым. Он подвержен риску колебания в зависимости от изменений экономических, политических и этнокультурных обстоятельств, внешних факторов, упущений в кадровой политике.
В этой связи назрела необходимость разработки целостной стратегической программы, глубоко продуманной и экономически просчитанной государственной концепции совершенствования федеративных отношений.
На нынешнем этапе развития федеративных отношений партия считает важным принятие комплекса мер, обеспечивающих политическую и юридическую ответственность региональных властей за результаты социально-экономической деятельности. Она отмечает, что установленный федеральным законом новый порядок наделения граждан полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации в полной мере отвечает задачам создания единой системы исполнительной власти, обеспечивая адекватную защиту общегосударственных интересов.
Вместе с тем назрела необходимость законодательно закрепить механизмы досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации Президентом страны вследствие выражения недоверия по результатам, достигнутым регионом в социально-политической и экономической деятельности. Одним из основных критериев позитивной оценки деятельности региональных и местных властей должно стать обеспечение стабильности социально-политической жизни и этно-конфессиональных отношений в обществе.
Высокая социально-экономическая дифференциация регионов России остается одной из наиболее существенных доминант в реформировании всех слагаемых федеративных отношений. К сожалению, за годы рыночных реформ произошло разделение субъектов федерации на небольшую группу относительно благополучных, в которую кроме двух столиц входят в основном регионы с экспортоориентированной и горнодобывающей промышленностью, и всех остальных. Значительно увеличился разрыв между десятком наиболее развитых, "богатых" регионов и десятком самых отсталых, "бедных", в результате чего по величине среднедушевого производства валового регионально продукта и реальным среднедушевым доходам населения субъекты Российской Федерации различаются более чем в 10 – 15 раз. Аналогичное соотношение между регионами стран Европейского союза составляет менее чем 1 к 5.
В определенной мере сложившаяся ситуация объясняется рассредоточением потенциала развития, слабым учетом социально-экономических связей и потребностей управления социально-экономическим развитием страны.
Пришедшая на смену централизованного планирования система прогнозов социально-экономического развития в том виде, в котором она существует сейчас, не способна в полной мере обеспечить органам государственной власти целостное видение путей и механизмов социально-экономического развития. Попытки направлять развитие территории через федеральные целевые программы регионального развития оказались мало результативными. Да и трудно было ожидать от них ощутимого эффекта, поскольку они зачастую формировались по принципу "латания дыр" без увязки с комплексным развитием регионов, были крайне слабо обеспечены финансовыми ресурсами. К тому же реализация многих мероприятий, предусмотренных этими программами, оставалась не завершенной. Для эффективного территориального развития требуется комплексная программа регионального развития, которая стала бы основой для осуществления государственного регулирования и отражала динамику социально-экономической ситуации, устанавливала приоритеты развития и пути их реализации. Насущная необходимость такой программы особенно очевидна в свете геополитической задачи приоритетного развития Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера, о чем заявляла "Единая Россия" на своем VI съезде в Красноярске. Она также актуальна и для Северного Кавказа.
В плане совершенствования региональной политики и управления пространственным развитием Российской Федерации необходимо нормативно закрепить федеральную стратегию регионального развития и федеральную схему пространственного развития территорий регионов страны, определить параметры развития системы транспортно-коммуникационных инфраструктур, осуществить функциональное зонирование территорий, определить места локализации особых экономических зон, а также основные параметры системы расселения.
Сдерживающим фактором регионального развития является то, что многие вопросы остаются за рамками правового регулирования. А наработки имеются. Государственной Думой приняты в двух чтениях проекты федеральных законов "Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации", "О федеральных целевых программах регионального развития". В них устанавливается нормативно-правовая основа формирования единого социально-экономического и инфраструктурного пространства страны с учетом интересов всех субъектов федерации. Однако эти законопроекты пока не нашли поддержки у правительства.
Принятие законов, закрепляющих алгоритм формирования программ регионального развития, даст субъектам федерации возможность действовать по единой системе взаимоувязанных стадий подготовки, защиты, реализации программ и оценки их эффективности.
С целью дальнейшего укрепления нашей Федерации партия будет уделять особое внимание проблемам совершенствования бюджетного федерализма и механизмов выравнивания финансово-экономического уровня развития регионов с учетом общегосударственных приоритетов.
Нужно отметить, что в настоящее время даже при оказании финансовой поддержки из федерального бюджета уровень бюджетных доходов на душу населения в субъектах отличается в 10 и более раз.
Мы вынуждены констатировать, что недостаток финансовых ресурсов вынуждает субъекты исполнять свои бюджетные обязательства не в полном объёме, ведет к увеличению кредиторской задолженности и государственного долга.
В этой связи следует поставить в качестве приоритетной задачи всемерное содействие созданию условий для наращивания собственной налоговой базы регионов путем стимулирования развития их экономического потенциала, а также через постепенное выравнивание сложившихся диспропорций. В среднесрочной перспективе субъекты должны стать самодостаточными с точки зрения обеспечения доходным потенциалом и полного выполнения своих обязательств перед населением. Со своей стороны государство должно выработать методики, позволяющие объективно оценивать эффективность деятельности органов власти субъектов и органов местного самоуправления.
При этом мы отдаем себе отчет в том, что существует фундаментальное противоречие между положением о повышении финансово-бюджетной самостоятельности регионов, с одной стороны, и объективной необходимостью сохранения единообразной бюджетной системы, – с другой.
Полагаем, что в ближайшие 5 – 10 лет мы можем это противоречие если не разрешить полностью, то существенно снизить его остроту.
Прежде всего, нужно усовершенствовать и стабилизировать систему федеральных, региональных и местных налогов и сборов, обеспечить рациональное, справедливое и политически выверенное распределение трансфертов и субсидий. Существующая система неадекватна современным условиям и задачам, стоящим перед государством. И, главное, она не стабильна. К примеру, за 7 лет действия Налогового кодекса в него внесено более 4 тысяч изменений.
Политика распределения финансовых ресурсов для исполнения полномочий на всех уровнях должна соответствовать разделению власти между Федерацией, субъектами и органами местного самоуправления. При этом речь не идет о бюджетно-финансовой децентрализации в чистом виде, а о четком, прозрачном и устойчивом разграничении межбюджетных отношений в полном соответствии с политикой разделения полномочий и предметов ведения. Такое разграничение наряду с повышением бюджетной самостоятельности региональных и местных властей при сохранении ограничительных функций со стороны Федерации должно послужить сбалансированности бюджетов регионов и муниципальных образований и выполнению всех расходных обязательств. Естественно, данная позиция несовместима с любым проявлением субъективизма и политического торга в области распределения финансовых ресурсов.
Наряду с последовательной политикой выравнивания уровней развития регионов, что является стратегической целью, федеральная власть должна оказывать стимулирующее содействие, включая финансовое, тем субъектам, которые вне зависимости от объективных условий добиваются хороших результатов в развитии и могут служить примером для остальных. В целом в сфере финансовой поддержки регионов следует сделать акцент на функции стимулирования и поощрения.
Особое значение сейчас приобретает вопрос разграничения сфер финансовой деятельности, собственности и ответственности между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. В этой связи одной из первостепенных задач является повышение эффективности бюджетных взаимоотношений между субъектами федерации и местным самоуправлением.
Рост обязанностей и ответственности муниципальных органов власти в связи с расширением перечня как собственных, так и делегированных им государственных полномочий требует увеличения доли местных бюджетов в совокупных доходах региональных бюджетов до уровня, необходимого для исполнения данных полномочий. Эта доля должна быть объективно просчитанной и фиксированной в течение согласованного срока. Федеральная власть обязана держать этот процесс под особым контролем, стать действенным законодательным и административным арбитром в урегулировании возникающих споров.
Осуществляемая на протяжении последних трех лет административная реформа была призвана привести всю систему властных органов в стране в соответствие с коренным образом изменившимися и продолжающими быстро меняться условиями. Она должна охватывать все ветви власти, государственный аппарат, органы местного самоуправления, напрямую воздействовать на систему взаимоотношений между всеми уровнями публичной власти. Осуществление административной реформы указом Президента страны было возложено на правительственную комиссию.
За этот период Комиссией проанализировано 5634 функции федеральных органов исполнительной власти. При этом были признаны избыточными 1468 функций, 263 дублирующими и 868 требующими изменения.
Более трети учреждений и половину предприятий предложено ликвидировать, реорганизовать или приватизировать.
По результатам деятельности комиссии приняты изменения в Кодекс об административных правонарушениях, внесены важные дополнения и изменения в ряд федеральных законов.
Однако мы вынуждены сегодня констатировать, что общий результат проведенных мероприятий слишком незначителен, чтобы говорить о приближении к желаемой модели эффективного и компактного государства.
Приведем статистику. За последнее десятилетие общая численность работников государственных органов и органов местного самоуправления увеличилась более чем на 40 процентов и по данным Росстата в 2005 году достигла уже почти полутора миллионов человек. При этом опережающими темпами растет численность государственных служащих в органах исполнительной власти.
На начало административной реформы в стране насчитывалось 21 федеральное министерство, 5 Государственных комитетов, 2 федеральные комиссии, 6 федеральных служб, 7 агентств и 2 федеральные службы надзора.
В настоящее время в состав федеральных органов исполнительной власти входят 16 министерств, 33 службы, 33 агентства, федеральное казначейство и 6 государственных органов и учреждений при Правительстве Российской Федерации. Таким образом, в результате проведенной реорганизации количество органов государственного управления не только не сократилось, но даже возросло. Численность работников, занимающих в них государственные должности, также увеличилась.
Следует отметить чрезмерное присутствие федеральных органов исполнительной власти в регионах. Многие федеральные ведомства имеют в них свои территориальные органы, которые нередко дублируют местную администрацию. Так, в Южном федеральном округе на одного государственного служащего субъекта федерации приходится полтора федеральных чиновника, выполняющих аналогичные функции. Усиление опеки со стороны центра приводит к определенной дезорганизации, снижает уровень ответственности должностных лиц субъектов федерации за положение дел на соответствующей территории.
Важным моментом реформы власти на федеральном уровне должно было стать разделение сфер ответственности на правоустанавливающую, надзорную и правоприменительную, в результате чего была создана трехзвенная система – министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В принципе идея верная, но на практике чрезмерная специализация федеральных органов исполнительной власти усложнила процесс принятия решений и их реализацию, а порой приводила к известным конфликтным ситуациям, в частности, между Минкультуры и Федеральным агентством по культуре и кинематографии.
Слабость системного подхода при проведении административной реформы негативно сказывается на эффективности государственного управления. Анализ Положений о федеральных органах исполнительной власти свидетельствует об отсутствии в них норм, определяющих принципы взаимоотношений как по "горизонтали", так и по "вертикали". Неконкретная общая норма о взаимодействии "со всеми" не способствует координации действий на федеральном уровне.
Еще больше затрудняет принятие оперативных и эффективных решений по вопросам социально-экономического развития отсутствие законодательно закрепленных норм и принципов взаимоотношений между федеральными и региональными органами исполнительной власти. В этих условиях органам управления субъектов федерации довольно трудно устанавливать деловые связи с министерствами, службами и агентствами, находить у них понимание и поддержку в решении региональных проблем. Поэтому вполне обоснованной представляется постановка партией вопроса о необходимости корректировки Правительством форм взаимоотношений между федеральными и региональными органов исполнительной власти.
Принятие Государственной Думой Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", внесенного депутатами фракции "Единая Россия", послужит устранению параллелизма и дублирования в деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также значительному сокращению федеральных чиновников в территориальных органах.
Особо следует обратить внимание на то, что административная реформа пока затронула лишь одну часть государственного управления – федеральную. Не в меньшей степени требует к себе внимания и реформирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Как известно, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предоставил право определять структуру исполнительных органов государственной власти субъектов высшему должностному лицу субъекта Федерации в соответствии с Конституцией (Уставом) субъекта. Эта норма привела к чрезмерному многообразию различных моделей этих органов. Правительство – высший исполнительный орган власти субъекта, Кабинет Министров, Администрация области (края) – все это тот же высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации.
В структуре органов государственного управления субъектов присутствуют министерства, департаменты, управления, государственные комитеты, агентства и службы Администрации, инспекции, комиссии, отделы, аппараты правительства и администрации субъекта Российской Федерации.
Такая множественность видов органов власти вряд ли способствует укреплению единой системы исполнительной власти. В этой связи заслуживают самого пристального внимания предложения ученых о подготовке и обсуждении с представителями всех уровней власти примерной схемы построения органов исполнительной власти субъектов РФ с отражением в них программно-целевого принципа организации и деятельности этих органов. Такой подход позволит эффективно осуществить переход на реализацию показателей их деятельности и бюджетирование по конечным результатам. Это же даст возможность четко и логично соотнести должности и классные чины федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Федерации.
Помимо этого представляется весьма целесообразной разработка концепции федерального закона об обеспечении единства системы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Административная реформа должна быть тесно сопряжена с реформой государственной гражданской службы. Именно эта служба призвана стать тем государственным механизмом, который в состоянии обеспечить надежное функционирование всех связей и отношений в обществе и государстве. Не являясь непосредственной производительной силой, государственная гражданская служба, тем не менее, играет определяющую роль в обеспечении жизнедеятельности всех отраслей производства, всех социальных категорий граждан. Поэтому мы должны стремиться к такой модели организации государственной гражданской службы, которая бы в полной мере учитывала и специфику нашей государственности, её федеративное устройство, многонациональность, стремление народа к прочной державной власти, и отнюдь не бедный опыт прошлых лет и поколений.
На настоящий момент есть основания констатировать некоторый отрыв темпов реформирования государственной гражданской службы от общего темпа осуществляемых реформ в экономике и социальной сфере, от процесса демократизации общества. Во властных структурах и общественно-политических формированиях имеется понимание того, что падение качества государственной службы, ее несоответствие современному состоянию общества, целям и перспективам развития стопорят прогресс государства. Одним из признаков этого является коррупция, в том числе среди чиновничества.
Административная реформа, к сожалению, не привела к повышению качества работы аппарата и, в частности, потому, что пересмотр системы заработной платы практически не затронул чиновников низшего и среднего звена. Из-за низкой заработной платы продолжается отток квалифицированных работников, растет дефицит сравнительно молодых специалистов, имеет место значительная утрата мотивации, падает престиж государственной службы, снижается уровень подготовки кадров. Не способствует закреплению кадров значительное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в частном секторе. Все эти вопросы требуют своего разрешения и должны быть в центре нашего внимания.
Надо сделать акцент на четкое установление компетенции каждого уровня службы и должностной субординации. Открытость и демократичность органов государственной власти и местного самоуправления должны стать важнейшими критериями оценки их деятельности. Необходимо привести в соответствие законодательство субъектов Федерации с федеральным законам о государственной гражданской службе. В конечном счете, региональное законодательство должно обеспечить совершенствование этой службы таким образом, чтобы она стала оплотом политической лояльности, бескорыстия, компетентности и надежности функционирования госаппарата.
Вместе с тем политика в этой сфере должна быть достаточно гибкой, учитывать специфику региона, особенности работы различных ветвей власти на местах. Со своей стороны федеральная власть должна стать для государственной гражданской службы субъектов федерации гарантом её устойчивости, материальной стабильности, методологическим ориентиром и непререкаемым авторитетом в сфере законотворчества, управления и обслуживания населения. Не вызывает сомнения необходимость повышения мотивации и социального статуса государственных служащих.
Всероссийская политическая партия "Единая Россия" считает, что оптимизация деятельности федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления параллельно с дальнейшим укреплением единого политического, экономического и правового пространства, а также вертикали исполнительной власти позволят обеспечить устойчивое и поступательное развитие российской нации и государства.
Целью национальной политики партии является формирование российской гражданской нации, сплочение граждан Российской Федерации как единого многонационального народа, воспитание культуры межнационального общения, искоренение любых проявлений ксенофобии и национализма.
Исходя из этого считаем необходимым:
обеспечить организационно-правовые и финансово-экономические условия для удовлетворения этнокультурных потребностей граждан, сохранения этнической самобытности народов России, их языка;
совершенствовать законодательство в области гармонизации межэтнических отношений, межкультурного диалога и сотрудничества, в области миграционной политики, при одновременном противодействии проявлениям расизма, фашизма, шовинизма, несущим угрозу единству и целостности многонациональной России;
поощрять деятельность национально-культурных автономий как институтов гражданского общества;
обеспечить благоприятные возможности для изучения русского языка как государственного языка Российской Федерации и языка межнационального общения;
защитить исконную среду обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока;
создать правовые и экономические условия для возвращения и обустройства соотечественников, переселяющихся в Россию, а также для сохранения и развития связей с соотечественниками и их организациями за рубежом, оказания поддержки в сохранении отечественной культуры;
обеспечить правовые условия для решения проблем мигрантов, их адаптации в единое российское полиэтническое сообщество.
В совокупности указанные меры имеют направленность на достижение комфортных межнациональных отношений во всех уголках страны. Национальная политика Российской Федерации получит закрепление в соответствующем федеральном законе.
Обсудить новость на Форуме