10:24 02.12.2006 | Все новости раздела "Единая Россия"
Бюджетная политика и эффективное государственное управление
VII Съезд
СТРАТЕГИЯ ПАРТИИ
Бюджетная политика и эффективное государственное управление
Партия "Единая Россия" провозглашает стратегию качественного обновления страны как суверенной демократии. Базис суверенной демократии есть масштабная конкурентоспособная экономика. Нет и не может быть развитой устойчивой демократии без высоких доходов граждан. Нет и не может быть подлинной политической независимости без экономического могущества.
Конкурентоспособная экономика невозможна без эффективного государства. Эффективное, с позиций "Единой России", отнюдь не означает минималистское. Объем государственных функций может серьезно разниться, не накладывая ограничения на потенциальную эффективность, и зависит в первую очередь от целей общества. Для небольших стран, специализирующихся на обслуживании узких секторов глобальной экономики и не претендующих на формирование мировой политической повестки дня, ограничение полномочий государства оправдано. Для демократических держав, претендующих на создание конкурентоспособных экономик и обладание реальным политическим суверенитетом, отказ от использования масштабных государственных институтов невозможен.
Важно не перейти ту грань, когда размеры государства подчиняются не интересам общества, а внутренним законам развития бюрократии; когда государство берет на себя те функции, выполнять которые эффективно не может. Для "Единой России" задача контроля за степенью вмешательства власти в деятельность общества, особенно в сфере экономики, имеет особый приоритет.
Достичь оптимального масштаба государства крайне сложно, ярким свидетельством чему является наш опыт в новейшей истории. От чрезмерной роли государства, характерной для номенклатурно-коммунистической системы, наша страна в последнее десятилетие прошлого века шарахнулась к другому полюсу, попытавшись поэкспериментировать с либертарианскими идеями, и добилась лишь хаоса и анархии. Во многом силами "Единой России" эти последствия удалось преодолеть. Сегодня на повестке дня стоит задача не реанимации страны, а укрепления и развития все еще слабого, но уже не находящегося в критической ситуации организма. Основной целью становится повышение эффективности государства.
Объективная размытость этой цели делает архисложным ее достижение. Если бизнес эффективен, когда достигает максимальной капитализации, то в отношении государства критерии оценки весьма расплывчаты. Помимо качества предоставляемых гражданам услуг, необходимо учитывать степень политической стабильности, совершенство нормативной базы, правоприменительную практику, контроль за коррупцией, общественную безопасность и многое другое.
Несмотря на различия в критериях оптимальности, параллели с бизнесом существуют. Рынок является не менее сложной системой, чем государство. В нем есть сегменты, не подчиняющиеся общим правилам. Однако тотальный контроль абсолютно не нужен, поскольку действует единый закон, автоматически направляющий всю систему к оптимуму – закон конкуренции. Оптимизация деятельности государства также порой требует проектных решений, однако все они не достаточны сами по себе и носят вспомогательный характер, а стержнем подлинной эффективности является закон транспарентности. Солнечный свет является лучшим антисептиком. Эта фраза Уинстона Черчилля является подлинным законом эффективного государства.
Сегодня "по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей… Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы". Это цитата из распоряжения Правительства РФ, одобряющего Концепцию административной реформы на 2006 – 2008 годы. "Единая Россия" согласна с самооценкой исполнительной власти.
Оценивая первый этап административной реформы, "Единая Россия" констатирует отсутствие ощутимых для общества результатов. Проект свелся к набору поверхностных мероприятий, не затрагивающих реальных стимулов действующей системы исполнительной власти. Отказавшись учиться на чужих ошибках, мы доказали самим себе и без того очевидную истину: "аппарат, движимый законами бюрократического устройства, не может сам себя реформировать". "Единая Россия" готова стать той движущей силой, которая заставит исполнительную власть трансформироваться в интересах общества. Для этого "Единая Россия" в рамках своей политической программы предлагает обществу реализовать проект "Эффективное управление", состоящий из трех взаимосвязанных модулей.
Во-первых, модернизации подлежит государственное стратегическое планирование. Действующий институт посланий Президента РФ как единственный ориентир не отвечает требованиям современного государственного управления и позволяет органам исполнительной власти проявлять огромное количество разновекторных и крайне сомнительных с точки зрения долгосрочных выгод для общества инициатив. Ярким примером блужданий государственных умов в условиях отсутствия единого стратегического стержня является бюджетная политика, которая по сути стала самостоятельным институтом, удовлетворяющим лишь стремление бюрократии к стабильности и тотальной подконтрольности.
Государственное стратегическое планирование – это не разовый проект, а живой процесс, гибко реагирующий на изменения в окружающем мире. Это процесс, питательной средой которого является конкуренция идей в условиях прозрачности принимаемых решений. Это низкоструктурированный процесс, что по определению делает невозможным его реализацию в условиях стандартных бюрократических систем. Как показывает практика, подобного рода процессы лучше всего осуществляются негосударственными институтами, способными аккумулировать интеллектуальный потенциал широких кругов экспертного сообщества. Сформировав для подобных организаций прозрачные правила игры и жесткие условия конкуренции, "Единая Россия" планирует запустить потоковую систему, постоянно генерирующую современные государственные проекты в различных сферах жизнедеятельности, что создаст основу для новой системы стратегического планирования на основе сетевых технологий.
Во-вторых, модернизации подлежит тактическое целеполагание. Установить стратегические цели высокого уровня не достаточно. Необходимо довести их до каждого государственного органа и учреждения в виде набора взаимоувязанных тактических показателей. Лучшим инструментом для этого является система бюджетирования, ориентированного на результат. Суть ее в том, чтобы пронизать всю систему исполнительной власти и бюджетных учреждений четкими и интуитивно понятными индикаторами эффективности, к которым будет привязано бюджетное финансирование. Сравнение целевых и фактических показателей должно стать основой как для получения бюджетных средств, так и для кадровых решений. Подобный подход создаст абсолютно новую систему стимулов. Если сегодня чиновник движим лишь желанием освоить как можно больше средств без ориентации на качество и объем предоставляемых обществу услуг, то завтра именно эти объем и качество должны стать целью его существования, поскольку именно от них будут зависеть его финансовое и карьерное благополучие.
Для перехода на систему бюджетирования, ориентированного на результат, "Единая Россия" планирует реализовать проект модернизации бюджетного процесса путем пересмотра концептуальных основ бюджетного законодательства. Изменению подлежат не только такие технические параметры как бюджетная классификация, горизонты планирования и количество этапов рассмотрения бюджета, но, самое главное, распределение прав и обязанностей участников бюджетного процесса. Бюджетирование, ориентированное на результат, основано на четком разделении бюджетных полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти. Концентрация в руках бюрократии планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета ведет к многочисленным конфликтам интересов и, в конечном итоге, низкому качеству государственного управления. "Единая Россия" до настоящего момента предоставляла исполнительной власти карт-бланш, создав комфортные условия законодательной деятельности с учетом критичности и срочности стоящих перед государством задач. Сегодня, когда основные угрозы для страны ликвидированы и начинается этап эволюционного развития, качество, а не скорость принимаемых решений выдвигается на первый план, и законодательная власть должна восстановить свое влияние.
"Единая Россия" предлагает сконцентрировать контроль за стратегическими вопросами бюджетной политики в руках Президента РФ и законодательной ветви власти, изъяв их из рук бюрократии. Национальные проекты и федеральные целевые программы должны стать инструментами реализации данной политики. Роль исполнительной власти нужно постепенно свести к мерам тактического характера. Подобный проект позволит резко повысить социальную капитализацию партийной системы, поскольку предоставит партиям реальные инструменты реализации своих политических программ. "Единая Россия" уже сделала первые шаги в этом направлении, по праву став партией реальных дел. Однако в будущем масштабы и охват подобной работы должны быть принципиально увеличены.
Переход на систему бюджетирования, ориентированного на результат, позволит внести ощутимый вклад в решение еще одной ключевой проблемы, стоящей перед страной – недостаточной степени доверия между государством и обществом. Когда бюджет перестанет быть технократическим документом, понятным лишь узкой касте профессиональных бюрократов, и станет понятийно доступен для рядового гражданина, когда последний наконец получит возможность понять, куда идут его деньги и как его жизнь связана с деятельностью государства, только тогда доверие к власти начнет расти.
Только тогда развеются многие мифы, и люди узнают, что "Единой России" удалось добиться того, что те средства, которые еще пять лет назад шли на обогащение узкого круга лиц, теперь изымаются в бюджет и работают в интересах всего общества. Что наш бизнес, работающий в несырьевом секторе, облагается налогами по минимальным ставкам. Что заработные платы бюджетников за последние несколько лет серьезно выросли в реальном выражении. Что удалось резко снизить долговое бремя и полностью избавиться от постыдных фактов задержки выплат пенсий и зарплат. Что внедрение современной системы казначейского исполнения бюджета на порядки снизило объемы злоупотреблений с бюджетными средствами и деньги сегодня не разворовываются. Для того, чтобы все это стало известным обществу, "Единая Россия" берет на себя обязательство ежегодно представлять бюджет в форме политического документа, в котором технократическая версия исполнительной власти будет представлена в понятной для общества форме.
В-третьих, коренной трансформации подлежит текущая деятельность исполнительной власти. Можно провозглашать любые цели, но пока государственный аппарат насквозь пропитан коррупцией, движения вперед не будет. Не случайно в списке приоритетных задач политической программы "Единой России" борьба с коррупцией занимает центральное место.
"Единая Россия" рассматривает эту борьбу не как разовую кампанию, а как системный процесс, который современное конкурентоспособное государство должно осуществлять на ежедневной основе. Роль политической партии как структуры, формирующей законодательные органы, должна прежде всего концентрироваться на создании барьеров на пути коррупциогенных законопроектов. Обеспечение прозрачности законодательного процесса должна лечь в основу соответствующей политики. Первые шаги в этом направлении уже сделаны. Так, получила новую жизнь деятельность антикоррупционной комиссии. Однако возможности для совершенствования здесь безграничны. Новым действенным механизмом должен стать закон "О лоббировании".
Не менее важная роль отводится контролю за деятельностью органов исполнительной власти и судейского сообщества. Законодательные акты о полном раскрытии информации в соответствующих сферах стоят на политической повестке дня "Единой России". Партия также планирует изложить в форме законов базовые требования к административным регламентам и стандартам качества государственных услуг, что позволит вогнать бюрократический аппарат в жесткие нормативные рамки и дать возможность каждому гражданину активно защищать свои права.
"Единая Россия" ставит перед собой задачу формирования нетерпимости граждан к коррупции. В стране, где дача взятки не расценивается негативно, а дающий обычно вызывает лишь сочувствие как жертва государства, борьба с коррупцией обречена на неудачу. "Единая Россия" не будет ограничивать свою деятельность в этом направлении лишь образовательными и просветительскими проектами, а продолжит совершенствовать собственную кадровую политику и задавать этические стандарты политической деятельности.
"Единая Россия" как партия, активно работающая в каждом регионе и каждом муниципальном образовании нашей страны, имеет возможность ставить и ставит перед собой задачу распространения своих проектов по совершенствованию государственного управления на все уровни федеральной системы. Для создания жестких и действенных механизмов реализации этой цели, "Единая Россия" отказывается от ограничения себя участием лишь в законодательных и представительных органах и предлагает формировать партийные правительства на субфедеральных уровнях.
Сегодня "Единая Россия" открыто заявляет, что самореформирование бюрократического аппарата невозможно. Лишь жесткий контроль со стороны общества в лице представительных и законодательных органов посредством партийного механизма способен качественно изменить систему исполнительной власти. Именно поэтому административная реформа в целом и реформа бюджетного процесса как ее неотъемлемая часть лежат в основе партийной программы. Именно эта работа способна внести неоценимый вклад в дело создания в России суверенной демократии через построение конкурентоспособной экономики и конкурентоспособного государства.
Обсудить новость на Форуме