16:12 25.10.2006 | Все новости раздела "Единая Россия"
От развития дорожной сети выиграют все
 |
государство и национальная экономика несут серьезные убытки – до 6 процентов ВВП страны в год, а более 12 миллионов российских граждан до сих пор не могут круглогодично пользоваться автотранспортом.
Напомним, что партия "Единая Россия" была инициатором того, чтобы на каждый город-миллионник на обустройство внутригородских дорог. Программа строительства дорог в удаленные населенные пункты - это также приоритеты партии "Единая Россия". "Этот вопрос мы будем задавать и надеемся получить на него утвердительный, положительный ответ, а средства будем находить на то, чтобы такие дороги строить", - заявил лидер партии, председатель Государственной Думы Борис Грызлов.
Но увеличение финансирование отрасли – не выход. Нужно менять систему дорожного хозяйства в принципе.
Член комитета Государственной думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Виктор Ельцов:
- Роль и место автомобильных дорог в экономике трудно переоценить. Выгоды и преимущества, которые получает общество от развитой и нормально работающей сети автомобильных дорог колоссальны. Также известны и те убытки, которые оно несет из-за неразвитости автодорожной сети – эти цифры были озвучены на прошедшем в Ярославле заседании президиума Государственного совета.
Существовавшая несколько лет назад система дорожных фондов показала свою малую эффективность и была отменена (хотя сыграла свою положительную роль). Ее характерной чертой была непрозрачность. В настоящее время ведется поиск эффективной и справедливой системы финансирования отрасли.
Очень важно сразу указать, что от развития дорожной сети выигрывают не только пользователи автомобильных дорог, но и все слои населения и сферы бизнеса за счет снижения транспортных издержек, повышения уровня конкуренции, улучшения транспортной доступности, снижения непроизводительных затрат времени и роста оборачиваемости транспортных средств. Таким образом, общественная полезность автодорожной сети в сотни раз больше, чем те доходы, которые могут собираться с их пользователей.
Поэтому полная компенсация за счет налогов и сборов с пользователей автомобильных дорог всех затрат на содержание и развитие автомобильных дорог не представляется возможной и может иметь обратный эффект на макроэкономическом уровне. Для обеспечения расширенного воспроизводства автомобильных дорог необходимо использовать отчисления доходов от сбора налогов общего покрытия.
Вместе с тем, пользователь автомобильных дорог также должен вносить свою долю. Поэтому ситуация с, например, рекламой на автодорогах, отчислениями расположенных вблизи автомагистралей торговых центров, компенсацией ущерба, наносимого тяжеловесным транспортом и т.д. подлежит безусловно скорейшему урегулированию.
В настоящее время ведется работа над проектом федерального закона "Об автомобильных дорогах". В данном документе должны быть определены принципы финансирования дорожной отрасли.
После заседания Госсовета в Ярославле две недели назад, был установлен срок внесения проекта данного закона – весна 2007 года. Необходимо напомнить, что в последние годы этот срок переносился много раз, а в общей сложности работа над проектом данного закона ведется уже больше восьми лет. Хочется верить, что теперь сроки будут соблюдены. Государственную Думу не может не беспокоить отсутствие федеральных законов в области дорожного строительства и дорожного хозяйства.
Есть несколько возможных подходов закрепления источников финансирования дорожного хозяйства, например:
- налогов с пользователей автомобильных дорог (акцизов на приобретение автотранспортных средств; акцизов на топливо, моторные масла, шины; транспортного налога);
неналоговых доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог.
Прежде всего, в этом случае возникает парламентский контроль уже на стадии планирования расходов. Возникает возможность перераспределять средства в масштабах всей экономики и социальной сферы, исходя из наиболее важных задач. Последнее не означает, что в этом случае "дорожные" средства уйдут куда либо. Ведь поступление средств "закрепленных" источников может и не обеспечить необходимого объема финансирования отрасли.
Но, в конце концов, главное не каким образом были направлены средства в отрасль, а сколько их, и насколько эффективно они расходуются.
Частные инвестиции никогда не будут играть значительной роли в финансировании дорожного хозяйства в целом. Вместе с тем, их роль будет заметной при решении отдельных острых проблем отрасли. В частности, это относится к строительству, реконструкции и эксплуатации отдельных участков дорог и искусственных сооружений на особо напряженных участках, расположенных вблизи крупных городов. Сейчас можно говорить о следующих основных направлениях развития ГЧП в дорожной отрасли:
- строительство автомагистралей с высокой интенсивностью движения;
строительство автодорог для ускорения развития экономики регионов, в целях освоения месторождений природных ресурсов, создания промышленных и энергетических комплексов;
строительство и реконструкция автодорог, направленные на повышение пропускной способности существующей дорожной сети или создание новых автотранспортных связей (развитие въездных магистралей в крупные города, подъездов к аэропортам, сооружение мостов и тоннелей и т.д.).
В настоящее время в международной правовой практике основной схемой реализации социально значимых проектов, включающей систему соответствующих договорных отношений между государством и частными компаниями, является модель государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). ГЧП уже давно широко используется во всем мире как эффективный и гибкий механизм привлечения частных инвестиций к финансированию социально значимых проектов.
Наиболее гибкой и эффективной формой ГЧП являются концессии. Поскольку мы только приступаем к реализации концессионных механизмов в России, инвесторы требуют повышенных гарантий поддержки государством проектов ГЧП.
В рамках выполнения подпрограммы "Автомобильные дороги" уже намечена реализация конкретных проектов развития платных дорог.
Представляется весьма вероятным, что в будущем концессионные механизмы получат большее распространение при эксплуатации и содержании отдельных участков дорог. В этом случае сборы с пользователей будут покрывать только текущие расходы. Рентабельность таких проектов значительно выше.
В то же время необходимо еще раз подчеркнуть, что механизмы ГЧП ограниченно применимы для дорожной отрасли. В качестве примера можно привести опыт других стран.
Так во Франции общая протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием составляет там 950 тыс. км. Из них только 8000 км эксплуатируются в режиме платных дорог. Таким образом, во Франции, где сеть платных дорог является самой мощной в мире, их доля в суммарной протяженности национальной сети составляет 0,84%.
Еще один показательный пример США. Общая протяженность автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием превышает там 2 млн. миль. При этом действуют всего 54 соглашения на эксплуатацию платных дорог суммарной протяженности 2230 миль, или 0,11% от национальной сети.
Немаловажная часть проблемы – отсутствие утвержденных технических регламентов, которые принимаются на уровне федерального закона. Если бы требования к качеству и безопасности дорожных объектов был регламентированы законом, внедрение таких подходов пошло бы гораздо быстрее.
Необходима также ратификация международных соглашений и конвенций, регламентирующих допустимые нагрузки на автомобильные дороги и габариты транспортных средств, допустимые геометрические параметры автомобильных дорог, требования по безопасности движения, включая допустимые значения коэффициента сцепления, ровности дорожных покрытий, требования к дорожным знакам и др.
За сеть автомобильных дорог должны отвечать и муниципалитеты, и региональные, и федеральные органы власти. Просто каждый уровень государственной власти отвечает за свой участок. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2006 г. № 209 введена новая классификация автомобильных дорог, предусматривающая переход от двухуровневой к трехуровневой дорожной сети, и подразделяющая автомобильные дороги общего пользования по принадлежности на автомобильные дороги:
- относящиеся к собственности Российской Федерации;
относящиеся к собственности субъектов Российской Федерации;
относящиеся к собственности муниципальных образований, предназначенные для решения вопросов местного значения или вопросов местного значения межмуниципального характера;
относящиеся к частной и иным формам собственности.
В соответствии с принятой классификацией автомобильных дорог субъектами Российской Федерации начата работа по формированию региональной и местной автодорожной сети. Ведется работа по перераспределению государственных автомобильных дорог между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в связи с перераспределением полномочий. Распоряжением Правительства Российской Федерации утверждены предприятия дорожного хозяйства, закрепленные в федеральной собственности, осуществляется передача других предприятий в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
С целью поддержки субъектов Российской Федерации, располагающих различными (зачастую скромными) финансовыми возможностями, ежегодно в федеральном бюджете предусматриваются субсидии на строительство и реконструкцию автомобильных дорог и искусственных сооружений на них. На 2007 год в проекте бюджета на эти цели запланировано свыше 70 млрд. рублей – почти в два раза больше, чем в 2006 году.
Назрела необходимость внесения изменений в законодательство в этой сфере, в частности в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О переводе земель из одной категории в другую", Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
Вопросы предоставления земельных участков в настоящее время являются ключевыми при осуществлении деятельности по созданию и реконструкции автомобильных дорог. Сегодня порядок изъятия земельных участков, установленный Земельным законодательством Российской Федерации недостаточно четок. Полномочия по изъятию земельных участков для федеральных государственных нужд распределены между различными ведомствами. При этом нормативные правовые акты не дают прямого указания органа, принимающего решение об изъятии земельного участка.
До настоящего времени не определен порядок резервирования земель с целью создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного транспорта, который в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации должен определяться федеральными законами.
Сохраняется нерешенность вопроса о порядке предоставления не разграниченных и не относящихся к собственности Российской Федерации земельных участков при строительстве автомобильных дорог.
Необходимо внесение изменений в нормативные акты, устанавливающие порядок возмещения потерь лесного хозяйства при переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий. Следует принять нормы об освобождении от обязанности по возмещению потерь лесного хозяйства при изъятии земель из состава лесного фонда по инициативе органов государственной исполнительной власти для строительства автомобильных дорог общего пользования. Такое перекладывание государственных денег из одного кармана в другой ведет к существенным временным затяжкам, вызывает необоснованное удорожание строительства дорог.
Особое значение для нормативного правового обеспечения деятельности дорожного хозяйства имеет принятие ряда постановлений Правительства Российской Федерации по вопросам:
- создания целевого земельного фонда Российской Федерации для строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользования;
порядка и размера компенсации убытков и расчета выкупных сумм, связанных с изъятием земельных участков для государственных нужд;
порядка предоставления земельных участков для размещения федеральных автодорог и иных объектов дорожного хозяйства, в отношении которых еще не произведено разграничение государственной собственности на землю;
порядка предоставления земельных участков взамен изъятых для государственных (муниципальных) нужд.
Эффективное развитие дорожного хозяйства на современном этапе невозможно без реализации комплекса мероприятий, связанных с использованием инновационных методов, в частности методов управления дорожным хозяйством, ориентированных на развитие и применение интеллектуальных автоматизированных информационно-аналитических и управленческих систем, использования при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог технических и экологических требований, обеспечивающих высокую надежность и долговечность дорожных конструкций.
Использование инновационных методов должно обеспечивать внедрение управленческих технологий, применение технических решений, обеспечивающих безопасность участников дорожного движения, увеличение межремонтных сроков дорожных конструкций, применение современных систем организации и регулирования дорожного движения.
Актуальным является использование инновационных экономичных технологий работ по содержанию и ремонту покрытий.
Проблема внедрения технических и управленческих инноваций в дорожной отрасли имеет много аспектов. Прежде всего, необходимо затронуть проблему технического перевооружения и укрупнения дорожно-строительных организаций. Действительно, мелкие компании, обладающие устаревшей техникой, выработавшей свой ресурс, не могут обеспечить внедрение новых технологий в дорожном строительстве и повышение качества. Простое увеличение бюджетного финансирования в этом случае частично приведет к снижению эффективности государственных расходов.
Необходимо предусмотреть выделение бюджетных средств на поддержку обновления технической базы, развитие лизинга дорожной техники.
Неопределенность условий исполнения контрактов ухудшает финансовую устойчивость и возможность развития подрядных организаций. Предприятия боятся закупать или брать в лизинг дорогостоящую специализированную технику или работать над внедрением новых технологий из-за риска простоя техники или невозможности реализовать технологию. Прерывистость финансирования дорожных работ в рамках бюджетного цикла приводит к ежегодной потере 3-4 месяцев. В результате подрядчики вынуждены "догонять". О качестве в этом случае разговора уже нет.
Действующая система контрактов негативно сказывается и на качестве содержания автомобильных дорог, не обеспечивая ритмичности финансирования. Ухудшается возможность маневра при планировании дорожно-эксплуатационных работ, своевременность реагирования на погодные и климатические форс-мажорные обстоятельства.
Необходимо также поэтапное внедрение комплексных долгосрочных контрактов, направленных не на выполнение отдельных видов работ и услуг, а на достижение качественных показателей. Данный подход также стимулирует привлечение инновационных технологий и оказание услуг высокого качества.
Важно отметить, что долгосрочные контракты с подрядчиками (прежде всего крупными организациями) позволят тем в свою очередь на более выгодных условиях осуществлять приобретение материалов, от качества которых во многом зависит качество дорожного строительства, осуществлять тщательный выбор поставщиков.
Обсудить новость на Форуме