18:24 15.06.2006 | Все новости раздела "Единая Россия"
Андрей Буренин: Подчинить бюджет общегосударственным целям
 |
Бюджет, являясь механизмом трансформации значительной части ВВП и выполняя функции перераспределения, макроэкономического регулирования и экономического стимулирования, служит основным инструментом государственного влияния на все сферы жизнедеятельности общества. В этой связи бюджетная политика является краеугольным вопросом любой политической программы, играя роль базиса для большинства социально-экономических и политических инициатив.
Продуманная в части бюджетной политики политическая программа, отвечающая на ключевые вопросы в области государственных доходов, расходов, межбюджетных отношении и управления государственным долгом, является значимым индикатором зрелости политической партии и ее реальной готовности к выполнению властных функций.
Государственные доходы
Налоговая политика
Налоговая система завершила начальный этап своего становления, в результате которого сформировалось разумное количество налогов, системная увязка основных элементов налогообложения, приемлемое бремя налоговой нагрузки на экономику, соответствующее текущему уровню социально-экономических отношений в стране. Как следствие, налоговая система перестала быть непреодолимым барьером на пути развития экономики, хотя еще и далека от того, чтобы создавать позитивные стимулы.
В рамках следующего этапа необходима тонкая настройка, основанная на понимании того, что формирование доходов бюджетов – основная, но не единственная функция налоговой системы. Последняя является не самостоятельным институтом, а частью общей системы социально-экономического управления страной, т.е. должна способствовать достижению целей общегосударственного масштаба. В нашем случае – повышению благосостояния граждан через качественный долгосрочный экономический рост. Вполне очевидно, что сконцентрировавшись на фискальной функции, налоговая система может вступить в конфликт с данной целью, что зачастую наблюдается на практике. Основная стратегическая задача совершенствования налоговой политики – нивелировалось данное противоречие.
Налоговая нагрузка
Достигнутая к настоящему моменту налоговая нагрузка на экономику является адекватной сложившемуся уровню развития социально-экономических отношений и в целом не нуждается в принципиальном пересмотре. Обложение организаций несырьевого сектора является достаточно низким по сравнению как с развитыми, так и развивающимися странами и создает российским компаниям ощутимые конкурентные преимущества, которые необходимо сохранять и в дальнейшем. Повышенное изъятие природной ренты у организаций, занимающихся добычей полезных ископаемых, является абсолютно оправданным и требует закрепления на постоянной основе и распространения на более широкий круг объектов добычи. Принципиально разный уровень налоговой нагрузки на сырьевой и несырьевой сектора экономики является ключевым элементом налоговой политики нашей страны.
Налогообложение доходов граждан на основе плоской шкалы подоходного налога доказало свою эффективность и не нуждается в пересмотре. Вместе с тем, существующая система социального налога не может быть признана эффективной, поскольку неоправданно подменила страховой принцип на фискальный и тем самым разрушила систему стимулов для развития институтов пенсионного обеспечения, здравоохранения и социального страхования.
В этой связи следующие налоги требуют корректировки:
- Социальный налог, который в силу своего целевого характера должен носить выраженную страховую основу и быть увязан с решениями по реформированию отраслей пенсионного обеспечения, здравоохранения и социальной защиты. Для плательщика социальный налог должен стать не безвозмездным изъятием в доход государства, а целевым взносом с четко прослеживаемым положительным персонифицированным эффектом.
- Акцизы, объекты обложения которыми должны быть пересмотрены в связи с изменением социально-экономических реалий жизни общества. В настоящий момент акцизы взимаются исходя почти исключительно из фискальных интересов государства без учета специфики товаров. В этой связи имеет смысл придать акцизам изначального свойственный этому виду налога регулирующий характер, для чего полностью исключить ряд товаров из списка подакцизных, таких как автомобили (переставшие быть предметом роскоши), автомобильный бензин (в отношении высокооктановых марок), дизельное топливо и моторные масла, и повысить акцизы на алкоголь и табак как товары, представляющие реальную угрозу для жизни граждан и ведущие к демографическому кризису и неоправданно высоким экономическим потерям для общества.
- НДПИ, негибкость и узость объекта обложения которым не отвечает вызовам сегодняшнего дня. Необходимо привязать налоговые ставки к объективным характеристикам месторождений, влияющим на себестоимость добычи, что позволит увеличить степень выработки старых месторождений и стимулировать освоение новых. Принципиальной задачей является распространение налогообложения на более широкий круг полезных ископаемых, реализация которых сегодня позволяет компаниям необоснованно получать сверхприбыли.
- Налог на прибыль, определение налогооблагаемой базы которого не полностью используется для стимулирования инвестиций. Необходимо разработать сбалансированную систему соотношения ускоренной амортизации основных средств и инвестиционной налоговой льготы для ускорения окупаемости вложенных средств.
- Налоговое администрирование
Целью совершенствования налогового администрирования является нахождение тонкого баланса между правами налогоплательщиков и интересами государства и общества. Сегодня на практике этот баланс далек от оптимального, что сводит на нет все остальные достижения налоговой реформы. Построение обновленной системы должно осуществляться исключительно на основе примата незыблемости права частной собственности, выраженного в презумпции добросовестности налогоплательщика. Особое внимание необходимо уделить совершенствованию системы налогового контроля и четкому определению статуса налоговых проверок. Необходимо законодательно оформить административную и уголовную ответственность органов налогового контроля и их должностных лиц за нарушения налогового законодательства. Прозрачность, последовательность и однозначность толкования соответствующих норм должны обеспечить интересы всех сторон и ограничить поле для коррупции.
Помимо защиты прав налогоплательщиков, совершенствование налогового администрирования должно предусматривать ликвидацию возможностей для экономически необоснованного избежания налогообложения, что в первую очередь касается вопросов использования трансфертного ценообразования и занижения фонда оплаты труда. Для решения последней проблемы необходимо законодательно ввести минимальный размер оплаты труда для коммерческих организаций.
Тонкая настройка налоговой системы
Налоговая система должна не только обеспечивать поступление бюджетных доходов, но и способствовать развитию экономики. Для осуществления данной задачи уже сегодня действует ряд инструментов, таких как налоговые льготы, свободные экономические зоны, специальные режимы налогообложения. Созданы благоприятные возможности для развития малого бизнеса и сельского хозяйства. Однако эти меры не имеют в основе своей системного характера, что обусловлено отсутствием единой государственной промышленно-инновационной политики. По факту появления последней с целью структурных изменений в экономике необходимо придать стимулам налогового характера отраслевой разрез.
Реформы социального характера также должны сопровождаться поддержкой со стороны налоговой системы. Особое внимание должно быть уделено пересмотру системы вычетов по подоходному налогу с целью стимулирования участия граждан в совершенствовании систем образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения и социальной защиты. Для осуществления сходных задач необходима реформа социального налога. Имеет смысл перенести акцент при обложении акцизами с фискальной, на регулятивную основу при обложении товаров, опасных для здоровья.
Таможенная политика
Доходы от внешнеэкономической деятельности составляют около трети доходной части федерального бюджета. Вместе с тем, они полностью выпадают из-под контроля законодательных органов власти. В результате, таможенная политика вместо действенного инструмента реализации социально-экономических задач государства стала почти исключительно фискальным инструментом, основанном на непрозрачном механизме принятия решений. Вступление в ВТО придаст процессу формирования таможенной политики более системный и открытый характер, что тем не менее не гарантирует учета всех аспектов социально-экономической политики государства. В этой связи, необходимо пересмотреть роль законодательных органов с целью усиления их влияния при определении объектов обложения таможенными платежами, таможенной стоимости товаров и размеров таможенных платежей.
Государственные расходы
Текущие расходы
Благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура последних лет привела к резкому росту возможностей по наращиванию бюджетных расходов, которыми государство воспользовалось в полной мере и решило многие актуальные задачи, стоящие перед обществом. Вместе с тем, выбранный механизм реализации свелся по сути к забрасыванию деньгами образовавшихся социальных разрывов без серьезной оценки эффективности вложения средств, что наиболее полно было продемонстрировано на примере реформы системы социальных льгот. Акцентирование лишь на объемах бюджетных расходов без учета качественных характеристик привело к низкой отдаче в виде удовлетворенности граждан от получаемых от государства товаров, работ и услуг на единицу вложенных средств.
Вопрос повышения эффективности государственных расходов, первые попытки ответить на который осуществлены в рамках национальных проектов, является ключевой задачей бюджетной политики на среднесрочную перспективу. Именно здесь кроется основной резерв для высвобождения средств на новые социальные и экономические проекты.
Именно этот резерв должен стать основным ресурсом удовлетворения социальных ожиданий общества, резко возросших в связи с текущей политикой государства. Необходимо осознать, что удовлетворять их и дальше с помощью вливания конъюнктурных доходов без отрицательных макроэкономических последствий и принятия на себя неоправданно высоких рисков изменения сырьевых цен не удастся.
В этой связи реформа бюджетного процесса с целью перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, является принципиальным шагом, требующим скорейшего осуществления. Бюджет должен превратиться из технократического инструмента, понятного лишь ограниченному кругу специалистов, в основе которого лежит лишь принцип полного освоения выделенных средств и ответственности за их целевое использование, в интуитивно воспринимаемый большинством граждан документ, из которого каждый может понять, какие выгоды конкретно ему приносит деятельность государства. Привязка бюджетных средств к социально-экономическим результатам позволит по-новому оценивать деятельность ответственных должностных лиц, органов власти и учреждений и заставит их сместить акценты в работе с процесса на результат. По сути, то, что мы наблюдаем сегодня на примере национальных проектов, когда каждый гражданин понимает, куда идут его деньги, и как это улучшит его жизнь, должно распространиться на большую часть бюджетных расходов. Причем, этот процесс должен затронуть все уровни бюджетной системы, а не ограничиться лишь федеральным.
Перевод бюджетной системы на бюджетирование, ориентированное на результат, состоит из нескольких ключевых звеньев. Во-первых, это расширение горизонтов планирования минимум до трех лет, что позволит перейти на проектный подход к финансированию. Во-вторых, это разделение расходов на действующие и принимаемые, что помимо ускорения прохождения бюджетов через законодательные органы позволит гарантировать непрерывность проектов. В-третьих, это переориентация на программно-целевые методы, дающие возможность привязать финансовые ресурсы к конкретным, прозрачно измеряемым результатам. В-четвертых, это пересмотр прав и обязанностей получателей бюджетных средств, которые теперь должны будут конкурировать за ресурсы, зачастую с организациями коммерческого сектора, и отвечать не за целевое расходование, а за достижение результатов при наличии тактического маневра по направлению средств.
Ключевым элементом подобной системы должен стать субъект целеполагания, поскольку именно через него осуществляется преломление воли граждан в инструментах бюджетной политики. В соответствии с общими началами демократического устройства государства им могут быть только выборные органы и должностные лица. Соответственно, на федеральном уровне инициировать программы должны Президент РФ и Федеральное собрание РФ, которые получают в свои руки реальный инструмент реализации своих предвыборных обещаний. В этой связи возможно резко усилить роль политических партий, которые получают возможность идти на выборы не с демагогическими лозунгами, а с прагматическими проектами, которые затем подкрепляются финансовыми ресурсами и результаты которых ложатся в основу следующего избирательного цикла.
Трехуровневая система программ в рамках федерального бюджета должна включать в себя национальные проекты Президента РФ, федеральные целевые программы, инициированные и контролируемые победившими на выборах в Государственную Думу ФС РФ партиями, и ведомственные программы, разработанные отдельными органами государственной власти в рамках реализации программ двух первых уровней.
Государства с развитыми системами управления финансами уже перевели значимую часть своих расходов на программно-целевые методы бюджетирования. Мы находимся лишь в начале этого пути: сегодня национальные проекты занимают лишь незначительную долю расходов федерального бюджета и мало затрагивают бюджеты субфедерального уровня. В этой связи необходимо задать четкие ориентиры в виде процентов от общего объема расходов, которые необходимо реализовывать с ориентацией на результат. К 2011 году этот показатель должен составлять не менее 30%, что позволит принципиально увеличить эффективность бюджетных расходов.
Переход на бюджетирование, ориентированное на результат, можно существенно ускорить путем продуманной реформы бюджетной сети. Последняя ни по своему количественному, ни по качественному составу не отвечает текущему социально-экономическому состоянию общества. Потребляя огромные объемы государственных средств, бюджетная сеть не заслуживает одобрения граждан ни в одном из отраслевых разрезов, включая образование, здравоохранение, культуру и социальную защиту. При этом реформа не должна приравниваться к механистическому сокращению. Логика этого процесса должна строиться на основе принципа "от задач к механизмам их реализации". В подобном контексте речь будет в основном идти об обновлении и расширении.
Общий объем текущих расходов должен определяться исключительно темпами роста экономики и не зависеть от конъюнктурных доходов. Ежегодный прирост текущих расходов консолидированного бюджета страны с 2008 года должен соответствовать ожидаемому приросту ВВП.
С точки зрения приоритетов расходования средств, то в среднесрочной перспективе двумя крупнейшими направлениями по прежнему должны оставаться социальная защита населения и обеспечение национальной безопасности. Федеральные целевые программы, которые политическая партия "Единая Россия" будет предлагать к реализации на следующих федеральных выборах, обозначены в соответствующих отраслевых разделах партийной программы.
Капитальные расходы
Вопрос осуществления государственных инвестиций приобрел особую остроту в контексте попыток использовать средства Стабилизационного фонда. Вместе с тем эти две темы мало связаны между собой и именно их раздельное обсуждение способно привести к оптимальным решениям.
Государственные инвестиции очевидно необходимы. Существует целый круг задач социальной и экономической направленности, которые никто, кроме государства решить не состоянии. В первую очередь речь идет об инфраструктурных проектах, которые в силу своей объективной специфики коммерческий сектор взять на себя не может. Социальная инфраструктура почти полностью попадает в сферу ответственности государства, а экономическая – в той ее части, которая характеризуется огромными объемами вложений, долгими сроками окупаемости и (или) распространением положительного эффекта среди неограниченного круга пользователей. Причем нерешенность задач в части экономической инфрастуктуры, как материальной, но и институциональной, создает узкие места, тормозящие развитие всей экономики. Среди наиболее очевидных примеров – энергетика, транспорт и фундаментальная наука.
В условиях жестких структурных искажений, которые характеры для национальной экономики текущего периода, необходимо ответить и на вопрос об оправданности более активной роли государства при создании основ для новых отраслевых секторов инновационного типа. Становится все более очевидным, что в условиях несовершенной экономики едва ли найдутся рыночные силы, которые сформируют стратегические решения, способные реформировать экономику изнутри. В подобном контексте создание государством базовых условий для формирования отраслевых кластеров становится актуальной задачей.
Признавая незаменимую роль государства в осуществлении инвестиций необходимо согласиться с отсутствием наработанного инструментария для реализации масштабных проектов. В новейшей истории государственного управления подобного опыта еще не наработано. В этой связи особое внимание должно уделяться практике расходования средств инвестиционного фонда. Именно в случае успеха в этом начинании возможно существенное увеличение объемов финансирования с помощью данного инструмента.
По мере обкатки и достижения приемлемого уровня эффективности государственных инвестиционных проектов, возможно увеличение объемов государственных капитальных расходов. Существующий в настоящий момент их масштаб крайне недостаточен. В качестве ориентира необходимо довести объем государственных инвестиций до 10% расходной части консолидированного бюджета для поддержания уже имеющейся инфраструктуры.
В качестве основного источника финансирования значимого увеличения объема государственных инвестиций должны стать не средства Стабилизационного фонда, а дополнительные поступления конъюнктурных доходов, полученные за счет расширения налогооблагаемой базы НДПИ. С учетом срочного характера инвестиционных проектов и их положительного влияния на экономический рост, их финансирование за счет конъюнктурных доходов абсолютно приемлемо.
Межбюджетные отношения
Созданная к настоящему моменту система межбюджетных отношений в технократическом смысле достигла весьма высокого качества. Между уровнями системы достаточно четко распределены расходные и доходные полномочия; большая часть трансфертов с федерального уровня распределяется по понятным правилам через отстроенную систему фондов; система кредитования под кассовый разрыв упорядочена; система федерального казначейства охватывает все больший круг регионов; долги субъектов перед федеральным центром реструктурированы и т.д. Ряд недостатков технического характера, таких как отсутствие единого подхода по выделению федеральных средств на капитальные расходы бюджетов субъектов и муниципалитетов, временное отсутствие понимания по построению межбюджетных отношений на субфедеральном уровне или рудименты практики выделения средств ряду регионов в обход общей методики будут безусловно исправлены в самое ближайшее время и общей положительной картины не портят. Портит ее другое - то, что эта система точно подогнанных механизмов не имеет приводного ремня и вращается впустую. Лучшим доказательством этому служит увеличивающийся разрыв в доходах на душу населения в регионах. В результате можно наблюдать разрушительные процессы социально-экономического характера. Здесь и огромные разрывы в доходах населения, в том числе тех его слоях, которые зависят исключительно от бюджетных средств, и развал региональной инфраструктуры и бегство населения в центральные области страны. Таким образом, политика в сфере межбюджетных отношений стимулирует резко выраженную регионализацию страны с разделению ее на процветающий центр и нищую периферию.
Подобная ситуация несоответствия между на первый взгляд эффективным механизмом межбюджетных отношений и отсутствием положительных результатов в социально-экономическом плане обусловлен двумя основными причинами. Первая заключается в том, что в системе отсутствует приводной ремень в виде реальных доходных полномочий регионов. Текущая ситуация, когда в отношении подавляющего большинства доходных источников федеральная власть устанавливает все элементы налогообложения и осуществляет все действия по сбору налогов приводит к тому, что доходная часть бюджетов субъектов и муниципальных образований является величиной, не зависящей от их действий нормотворческого и административного характера. Системное недофинансирование в результате необоснованной концентрации доходов на федеральном уровне не позволяет регионам развивать и собственную экономику как базу для налогообложения. В результате по факту вместо бюджетного федерализма мы наблюдаем ярко выраженную унитарную финансовую систему с очевидными вертикальными и горизонтальными дисбалансами в распределении средств. Вторая проблема носит более глубокий характер: даже если представить, что приводной ремень в виде реальных доходных полномочий прикреплен, машина едва ли сможет двигаться, поскольку колеса у нее разного диаметра. В условиях существования столь различных по уровню социально-экономического развития регионов невозможно выровнять их финансовое положение до приемлемого уровня без уничтожения при этом всяких стимулов для саморазвития. В этой связи укрупнение субъектов за счет поглощения слабых сильными безусловно играет положительную роль, но не может решить проблему в целом, поскольку реально сильными являются лишь несколько регионов, а вся остальная страна фактически глубоко дотационна.
В подобном контексте необходимо признать, что система бюджетного федерализма не адекватна сложившейся социально-экономической, административной и политической структуре страны. Действия Президента РФ в части инициирования национальных проектов, которые по сути взламывают систему межбюджетных отношений для реализации общенациональных задач, служат лучшим подтверждением подобному выводу.
Новая система межбюджетных отношений должна состоять из трех основных элементов. Во-первых, необходимо принять систему минимальных социальных стандартов, финансирование которых будет гарантировано федеральным центром, что позволит восстановить единое социальное пространство на территории всей страны и частично нивелировать центробежные силы. Во-вторых, необходимо передать субъектам на основе подушевых расчетов определенный объем доходов без целевой привязки, с тем, чтобы дать возможность оперативного простора в деле финансирования расходов капитального характера и региональных целевых программ. Для повышения эффективности использования этих средств необходимо предусмотреть публичную систему оценки деятельности региональных и местных властей, которая должна быть включена в механизм принятия последующих кадровых решений. Одним из основных критериев оценки должна стать демографическая ситуация. В-третьих, необходимо разработать и полноценно профинансировать программы развития регионов и групп регионов, которые должны строиться на основе геостратегических интересов государства и требований национальной безопасности.
Точно также, как демократия в ее чистом виде возможна лишь при условии развития определенных гражданских институтов, точно также как свободная неограниченная конкуренция возможна при соблюдении определенных жестких условий, также и система бюджетного федерализма реализуема лишь при существования относительно равных по социально-экономическому потенциалу регионов. В нашей стране это требование не может быть выполнено в обозримом будущем. В этой связи, лишь отказ от действующей системы межбюджетных отношений, основанной на затратном принципе "мы им деньги отдали и больше к нам не подходите", в пользу системы, ориентированной на индивидуальный подход и результат, способен повысить благосостояние населения и обеспечить целостность страны в долгосрочной перспективе.
Cтабилизационный фонд
В период высоких цен на нефть основной задачей Стабилизационного фонда является макроэкономическое регулирование. Для полноценного выполнения этой функции необходимо отказаться от дальнейшего повышения цены отсечения сверх установленного уровня в 27 долларов США за баррель. Накопленные средства должны быть разделены на Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Средства Резервного фонда в случае превышения цены на нефть сверх уровня отсечения могут быть использованы исключительно на замещение источников внешнего финансирования дефицита бюджета и досрочное погашение государственного внешнего долга. В случае падения цены ниже уровня отсечения средства Резервного фонда могут быть направлены на покрытие выпадающих доходов федерального бюджета. Размер Резервного фонда должен составлять 50% непроцентных расходов федерального бюджета. Поступающие в Стабилизационный фонд сверх этой суммы доходы передаются в Фонд будущих поколений. Средства последнего зачисляются на лицевые счета граждан с ограниченным режимом использования во времени в рамках реализации программ повышения рождаемости и реформирования системы пенсионного обеспечения.
Размещение средств Резервного фонда должно осуществляться в активы высокой степени надежности, цены на которые не зависят или контрцикличны ценам на нефть. Обязательной характеристикой подобных активов должна быть высокая ликвидность. Размещение средств Фонда будущих поколений может осуществляться в активы с инвестиционным рейтингом более широкого диапазона соотношений "риск – доходность". Требования к ликвидности здесь также могут быть менее жесткими. Большая часть средств данного Фонда должна быть размещена в ценные бумаги российских эмитентов и тем самым дополнительно послужить будущим поколениям путем поддержки экономического роста.
Управление государственным долгом
Размер государственного долга страны как доля ВВП и доходов бюджетной системы в течение последних нескольких лет продолжает уменьшаться и достиг весьма консервативного по сравнению с сопоставимыми странами уровня. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти проводят политику замещения внешнего долга внутренним при примерном сохранении общего объема задолженности в абсолютном выражении. Подобная практика может быть признана обоснованной с точки зрения решения текущих макроэкономических задач.
Вместе с тем вызывают крайнюю озабоченность бесконтрольные заимствования на зарубежных финансовых рынках со стороны окологосударственных сырьевых компаний, объемы привлекаемых которыми средств превосходят размеры досрочно погашаемого государственного внешнего долга. Подобная политика негативно влияет на макроэкономические параметры, приводя к укреплению рубля и раскручивая инфляцию. Более того, подобный долг должен рассматриваться как квазигосударственный, поскольку, с учетом особой значимости окологосударственных компаний для национальной безопасности, в случае падения цен на сырье государство будет вынуждено оказывать им финансовую поддержку. В подобном контексте существующая практика заимствования подобными компаниями должна быть поставлена под жесткий государственный контроль и оцениваться в рамках единой государственной долговой политики.
Читайте также
Лучшее за неделю
Обсудить новость на Форуме