20:31 04.12.2013 | Все новости раздела "Альянс Зелёных"
Статья Глеба Фетисова "Экологизация экономики – новая парадигма развития страны"
В статье рассматриваются вопросы состояния окружающей среды в Российской Федерации, новые позиции в формирования и развитии государственной экологической политики, документы стратегического планирования, определяющие основные направления и методы совершенствования государственного регулирования в сфере экологии, проблемы перехода к «зеленой» экономике и стоимостной оценке природных ресурсов.
Анализ основных показателей охраны окружающей среды в России, представляемых службой статистики, в т.ч. данных по выбросам загрязняющих веществ, сбросам сточных вод, образованию отходов производства и потребления, объему затрат на охрану окружающей среды за 2005-2012 годы показывает следующее.
Выбросы загрязняющих атмосферу веществ от стационарных и передвижных источников загрязнения за этот период уменьшились с 35,8 до 32,5 млн. т. По сбросу загрязненных сточных вод также имеется снижение с 17,7 до 15,7 млрд. куб. м. Объемы образования отходов производства и потребления выросли с 3,0 до 5,0 млрд.т.
Объемы затрат на охрану окружающей среды, млрд. руб. формально выросли с 234. до 432 млрд. руб., однако относительно доли в ВВП произошло снижение с 1,1 % в 2005 г. до 0,7% от ВВП в 2012 г. (табл.1)
При этом в структуре затрат на охрану окружающей среды (рис.1) по направлениям природоохранной деятельности в 2012 г. (в % к общему объему затрат на охрану окружающей среды) основной объем занимают водоохранные (45%) и воздухоохранные мероприятия (21%), а применительно к секторам экономики (рис.2) основные работы осуществляет коммерческий сектор (79%), а на государство и специализированные организации приходится соответственно 10 и 11 процентов от общих затрат.
В последние годы в Российской Федерации вышли важные документы, во многом определяющие социально-экономическое развитие страны, в том числе ее государственную экологическую политику: Указ Президента РФ «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики»; Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 год (КДР 2020) и др.[11-14]. Реализация положений выше указанных документов к 2020 году должна обеспечить решение амбициозных задач: снижение энергоёмкости ВВП не менее чем на 40 % по сравнению с 2007 г., а также уменьшение объемов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещения отходов к 2015 г. не менее чем на 20 %.
Минприроды России планирует осуществить программу реформ в сфере управления охраной окружающей среды. Так, согласно материалам Минприроды России, предполагается осуществить: разработку новой идеологии государственного природоохранного регулирования; формирование новой нормативно-правовой базы в области государственного регулирования негативного воздействия на окружающую среду; разработку новых методов регулирования негативного воздействия на окружающую среду. Министерством осуществлена подготовка поправок и изменений в действующее природоохранное законодательство, в т.ч.: ФЗ «Об охране окружающей среды»; ФЗ «Об отходах производства и потребления»; ФЗ «Об экологической экспертизе»; Налоговый кодекс и Бюджетный кодекс, однако эти документы остаются пока на уровне проектов.
Таблица 1. Направления природоохранной деятельности и объемы затрат на охрану окружающей среды (2005-2012 гг.)
СТРУКТУРА ЗАТРАТ НА ОХРАНУ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ в 2012 г.
(в % к общему объему затрат на охрану окружающей среды)
Рисунок 1 - По направлениям природоохранной деятельности
Рисунок 2 - По секторам
В целях обеспечения эффективного взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, граждан и их объединений по сбалансированному развитию экономики и улучшению качества окружающей среды Минприроды России с участием иных федеральных ведомств и общественных организаций был подготовлен в 2010 году проект Концепции основ государственной экологической политики Российской Федерации до 2030 г.
Первоначальный вариант проекта получил неоднозначную оценку со стороны федеральных органов законодательной и исполнительной власти и прошел долгий путь корректировки и уточнений. В конечном итоге документ был утвержден Президентом России 30.04.2012 года в формате «Основ государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года». [9]
Следует отметить, что развитие экономики будет во многом определяться эффективным использованием ее природно-ресурсного и ассимиляционного потенциала, а значит проблемы экологической безопасности, рационального и комплексного использования природных ресурсов будут оставаться весьма актуальными, влияющими на размещение производительных сил по регионам страны.
В этой связи принятие Основ, особенно в преддверии саммита «РИО+20», было весьма актуальным.
Стратегической целью государственной политики в области экологического развития объявлено решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Основы включают принципы государственной экологической политики, базовые ориентиры, механизмы ее реализации, направления деятельности государства по достижению главных стратегических ориентиров государственной экологической политики, а также перечень необходимых показателей и представляет собой главный стратегический природоохранный Документ на долгосрочную перспективу.
Однако любой документ, даже утвержденный на самом высоком уровне, требует соответствующего плана и механизмов его реализации. Поэтому утверждение правительством Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, подтверждает тенденцию руководства страны на экологизацию экономики. [10]
План представляет собой достаточно объемный документ (108 пунктов), определяющий мероприятия, ответственных исполнителей и сроки реализации. Распоряжением поручено федеральным органам исполнительной власти, являющимся исполнителями плана, обеспечить реализацию мероприятий, предусмотренных планом, а также ежегодно, до 15 февраля, направлять в Минприроды России информацию о ходе реализации плана. Основной исполнитель Плана – Минприроды России – на основе анализа и обобщения информации, полученной от федеральных органов исполнительной власти ежегодно должно представлять в Правительство Российской Федерации доклад о ходе реализации мероприятий, предусмотренных планом, и (при необходимости) предложения о корректировке плана.
Следует отметить, что мероприятия Плана не являются простым наложением действий федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации на утвержденные Основы. Хорошо просматривается общая линия многих документов, решений по экологическим проблемам, которые поднимались в последние годы. В первую очередь это конечно укрепление правовой базы охраны окружающей среды, развитие организационно-экономических инструментов регулирования природопользования, совершенствование государственного экологического мониторинга и дальнейшая автоматизация этой деятельности, гармонизация законодательства в области охраны окружающей среды, ресурсосбережения, обеспечения экологической безопасности с нормами международного права, актуализации нормативных правовых актов и иных актов с учетом уточнения полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды
Планом предусмотрена разработка механизмов стимулирования инвестиций в технологическую модернизацию отраслей экономики, обеспечивающих уменьшение антропогенного воздействия, неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов, а также развитие государственно-частного партнерства при государственном финансировании (софинансировании) мероприятий, направленных на реабилитацию экологически неблагоприятных территорий, ликвидацию экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью, развитие системы национальной стандартизации в области охраны окружающей среды с учетом международных экологических стандартов.
Значительное внимание в Плане уделено развитию особо охраняемых природных территорий и сохранению биоразнообразия.
Особо можно выделить в Плане направления связанные с осуществлением мероприятий по ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, в т.ч. в Арктической зоне и на отдельных загрязненных территориях субъектов Российской Федерации.
Планом выделены направления в области транспорта, топливно-энергетического комплекса, промышленного производства, отражены мероприятия в сфере рационализации недро-, лесо- и водопользования, а также в сфере обращения с отходами. Не забыты вопросы экологического образования и повышения роли природоохранной общественности.
Однако некоторые пункты Плана очень «размыты», многие из них вытекают из предыдущей деятельности ведомств. Подразделы не достаточно систематизированы (например, мероприятия, связанные с деятельностью угольных компаний), не очень понятно, с какой целью многие мероприятия осуществляются.
Важно было сконцентрировать отдельным разделом конкретные мероприятия, касающиеся международной деятельности в сфере использования трансграничных водных объектов, например, проблема поддержания экологического равновесия при промышленном освоении Каспийского шельфа, акватории Охотского моря, Черного моря, разработки месторождений в арктической зоне.
Отсутствуют в Плане мероприятия по созданию и поддержанию деятельности института патентов на экологические чистые технологии и экологически чистые продукты питания, а также мероприятия по регистрации экологически чистых продуктов, хотя тенденции мирового развития последних лет и прогнозы развития показывают «взрывной характер» роста рынка экологически чистых технологий и возобновляемых источников энергии.
Из Плана «выпали» основные участники природоохранной деятельности – конкретные крупные вертикально-интегрированные компании, деятельность предприятий которых и создает основные экологические проблемы. В Плане практически отсутствуют и варианты пилотных отработок отдельных механизмов регулирования природопользования и охраны окружающей среды.
В целом можно отметить, что План носит достаточно комплексный характер и охватывает большой спектр экологических проблем. Связь Плана с документами стратегического планирования показывает, что ставится задача экологизации наиболее ресурсоемких и экологически опасных отраслей экономики, что соответствует решениям и рекомендациям международных организаций и демонстрирует реальное движение российской системы управления в сторону «зеленой» экономики.
Важность реализации концепции «зеленой» экономики для страны очевидна. Исследования СОПС в этом направлении показывают следующее. [11]
Кризисные явления последних лет заставили многие международные организации и институты активизировать исследования самого качества современного экономического роста и поиск инновационных моделей, обеспечивающих гармоничное развитие природы и человека. Одной из таких моделей является, предложенная ООН концепция «зеленого роста», предусматривающая качественное изменение моделей производства и потребления, интеграцию «зеленых принципов» в систему стратегического планирования и бюджетирования, экологизацию бизнеса и инфраструктуры.
Стремительно развивающаяся в последние два десятилетия концепция «зеленой экономики» призвана обеспечить более гармоничное согласование экономических, социальных и экологических аспектов развития, которое было бы приемлемо для всех групп стран – развитых, развивающихся и государств с переходной экономикой.
Анализ показывает, что для перехода к «зеленой экономике» предлагается широкий спектр инструментов:
– ценообразование, соответствующее принципам устойчивого развития, включая отказ от неэффективных субсидий, финансовую оценку природных ресурсов и введение налогов на загрязнение окружающей среды;
– политика государственных закупок, поощряющая производство «экологичной» продукции и использование соответствующих «экологичных» методов производства;
– реформирование систем «экологического» налогообложения, предполагающего смещение акцента с налога на рабочую силу на налоги на загрязнение;
– рост государственных инвестиций в «экологичную» инфраструктуру (включая общественный транспорт, возобновляемые источники энергии, строительство энергоэффективных зданий) и природный капитал для восстановления, поддержания и, где это возможно, увеличения объема природного капитала;
– целевая государственная поддержка исследований и разработок, связанных с созданием экологически чистых технологий;
– социальные стратегии, призванные обеспечить согласование между целями в социальной области и существующими или предлагаемыми экономическими стратегиями.
Многие страны используют различные инструменты «зеленой экономики» в своей национальной политике и стратегиях развития. При этом развивающиеся страны опасаются, что использование модели «зеленой экономики» может замедлить процесс их развития. Страны БРИКС считают, что переход к «зеленой экономике» должен означать изменение моделей потребления и производства в промышленно развитых странах, а также борьбу с бедностью. Широко распространено опасение, что глобальные стандарты и системы сертификации, связанные с переходом к «зеленой экономике» приведут к «зеленому протекционизму» и ограничениям доступа на рынки, а развивающимся странам будут навязываться дополнительные условия для получения официальной помощи для развития со стороны доноров. Эта проблема требует дополнительного анализа и изучения того, в какой степени это верно и как можно смягчить возможные издержки.
В мире активно идет разработка критериев и показателей устойчивого развития, содержащих нередко весьма сложную систему показателей.
Традиционные экономические показатели, такие, как ВВП, не дают правильного представления об эффективности экономики, т.к. не отражают отрицательное влияние производства и потребления на природный капитал. В идеале изменение величины природного капитала должно оцениваться в денежном эквиваленте и отражаться на национальных счетах.
В этом заключается одна из целей совершенствования Системы экологической и экономической отчетности (СЭЭО), осуществляемого сегодня Статистическим отделом Секретариата ООН, и планируемого к учету Всемирным банком при оценке скорректированных чистых национальных сбережений.
Для последовательного движения России в направлении устойчивого развития в сфере государственного управления необходимо внедрить систему стратегического планирования, которая включала бы в себя иерархию долгосрочных и среднесрочных планов развития с учетом эколого-социо-экономических факторов.
Для интеграции принципов «зеленой экономики» в процесс стратегического планирования и прогнозирования необходима последовательная работа по принятию целого комплекса системных мер. Стоящие перед нашей страной новые вызовы экономического роста, технического совершенства и модернизации экономики, включающие в себя инновационное развитие, означают необходимость решения крайне важной задачи - повышение благосостояния населения, как необходимого условия качества жизни. А эта задача на сегодняшний день определяется как обеспечение технологического прогресса для экономического развития и поддержания благоприятной окружающей природной среды (экологической безопасности, которая становится определяющей для экономического роста и самого существования человека), и во всем мире это формулируется как обеспечение устойчивого развития на основе принципов «зеленой экономики».
В работах по проблемам устойчивого развития начинает использоваться все чаще именно такой системный подход, при котором рассматривается сложная структура показателей, включающая в себя общественную и экологическую системы, социальное, экономическое и природное взаимодействие. Таким образом, экологическая составляющая все больше занимает центральное место в системе характеристик и оценок состояния экономики региона, поскольку индикаторы других групп (природно-ресурсные, экономические, социальные и др.) способны в настоящее время объективно характеризовать направление развития территории только при контроле за окружающей средой и в соотнесении со значениями экологических индикаторов.
К типичным недостаткам современных общественных стереотипов в мире можно отнести абсолютизацию экономического роста и его традиционных показателей, изученности экономических процессов, способности традиционной рыночной экономики адекватно реагировать на новые вызовы развития. Все это негативно сказывается на адекватности процессов прогнозирования и разработке целевых показателей.
В имеющихся экономических стереотипах экономический рост обычно отождествляется с ростом валового внутреннего продукта (ВВП), максимизацией прибыли, финансовых потоков и прочих финансовых показателей, а качество роста и его издержки (экологические и социальные) обычно игнорируются. Во многом применяемые в процессе принятия решений и прогнозирования экономические и финансовые показатели, которые не в полной мере отражают реальные экономические, социальные и экологические процессы, и привели к глобальному кризису.
Примером такого некорректного с точки зрения устойчивости развития индикатора является классический и наиболее распространенный в мире показатель – ВВП. До сих пор подавляющее большинство стран, в том числе и Россия, измеряют успешность своего развития по величине этого индикатора. До недавнего времени главной целью нашей экономики было удвоение ВВП. Между тем показатель ВВП адекватен скорее для традиционных индустриальных экономик, он начал применяться с начала 1950-х гг. Современные реалии постиндустриальных стран, требования модернизации для трансформирующихся экономик во многом другие. Например, для стран с большим природным капиталом рост ВВП за счет сырьевого сектора неоднозначен. Проще всего такого роста добиться за счет сверхэксплуатации месторождений энергоресурсов, леса, земли и т.д. Так, по оценкам некоторых ведущих российских экспертов, прирост ВВП в докризисный период на 50-70% был обусловлен благоприятными внешнеэкономическими условиями, прежде всего высокими ценами на нефть. Тем самым, благоприятные показатели ВВП до кризиса и в посткризисный период базируются на истощении природного капитала, превращении экономики России в экспортно–сырьевую, попадающую в прямую зависимость от глобальной экономики.
Таким образом, опасной чертой современной экономики является значительное расхождение стоимостных (финансовых) и материальных потоков.
Для мониторинга и прогнозирования процесса перехода к устойчивому развитию и зеленой экономике в мире и России необходимо разработать свою систему индикаторов. Требуется оценить «правильность» направления развития. Одно из важных решений конференции «Рио+20» – необходимость разработки целей устойчивого развития, охватывающих приоритетные направления, и соответствующих показателей для оценки процесса достижения данных целей. В итоговом документе Конференции «Рио+20» - «Будущее, которого мы хотим» отмечается необходимость более широких мер оценки прогресса, чтобы принимать более взвешенные стратегические решения.
В настоящее время Статистической комиссией ООН разработаны новые подходы к экологизации Системы национальных счетов (СНС). В ближайшее время этой комиссией будет предложено принять новые глобальные подходы к экологическому учету, в том числе охватывающие важнейшие аспекты ресурсоэффективности. Предполагается, что в документе будут предложены методы учета в натуральной и стоимостной форме, увязанные с существующей СНС, что создаст возможность выхода за пределы традиционной концепции ВВП за счет отражения экологических ущербов, интернализации внешних издержек (экстерналий) экономической деятельности, связанных с негативным воздействием на экосистемы и здоровье населения. Это, в свою очередь, позволит всем странам разработать адекватные инструменты для оценки прогресса на пути перехода к «зеленой» экономике на перспективу подобно тому, как СНС обеспечивала оценку состояния традиционной экономики на протяжении последних шестидесяти лет.
Следует отметить, что в Российской Федерации в июле 2013 г. в Федеральный закон «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» внесены изменения, определяющие, в частности, понятие национальных счетов. По сути, как считает руководитель Росстата Суринов А.Е., система национальных счетов (СНС) стала официально принятым средством статистического описания национальной экономики. Для построения баланса активов и пассивов необходимо перейти на оценку основного капитала в текущих рыночных ценах. [12]
Правительством Российской Федерации, в рамках проводимой работы по приведению российского законодательства в области экологии в соответствие с нормами ОЭСР, было принято решение об организации работ по стоимостной оценке природных ресурсов, а также были утверждены соответствующие изменения, вносимые в Федеральный план статистических работ. Изменения призваны обеспечить начало работ в данном направлении.
Оценка природных ресурсов по текущей рыночной стоимости будет осуществляться министерствами и ведомствами-субъектами официального статистического учета (Минприроды России, Минсельхозом России, Росрыболовством, Росреестром) в 2017 г. по итогам за 2016 г. Росстат в целях координации работ по построению баланса активов и пассивов СНС разработал межведомственный План мероприятий по реализации работ, в части оценки природных ресурсов. [12]
В 2013 г. Росстатом проводится разработка методологии оценки минерально-энергетических и водных природных ресурсов по текущей рыночной стоимости; в 2014 г. – земли и некультивируемых биологических ресурсов животного и растительного происхождения; в 2015 г. – некультивируемых биологических ресурсов водного происхождения, в 2016 г. – ресурсной продуктивности. На их основе министерствами и ведомствами природоохранного блока должны быть приняты прикладные методики стоимостной оценки природных ресурсов как нефинансового непроизведенного экономического актива, разработанные в соответствии с методологией СНС. [12]
В развитие данной проблемы в Минприроды России было проведено совещание, на котором обсуждались вопросы разработки методологий оценки минерально-энергетических и водных ресурсов и их изменений в текущих ценах. Соответствующие поручения по экспериментальным расчетам стоимости запасов минерально-энергетических и водных ресурсов были даны Роснедра и Росводресурсам.
При решении данной задачи следует учесть опыт работ по экономической оценке природных ресурсов в рамках мероприятий ФЦП «Реформирование статистики в 1997-2000 годах», в которой была предусмотрена «Разработка системы показателей национального богатства с учетом природных ресурсов и нематериальных активов на основе их рыночной оценки». Работа выполнялась под научным руководством академика Львова Д.С., однако должного развития не получила.
Надо отметить, что отставание нашей страны в решении этих проблем очевидно, так как только с развитием рыночных отношений возникла реальная необходимость стоимостной оценки природно-ресурсного потенциала. Это тем более важно, так как современный экономический уровень страны в основном зависит от использования, в том числе и продажи природных ресурсов.
Государственная политика в области стоимостной оценки природных ресурсов, прежде всего должна быть направлена на:
- экономическую реализацию полномочий государства как собственника природных ресурсов;
- обеспечение совершенствования методов оценки эффективности инвестиционных программ и проектов в сфере природопользования, особенно в условиях второго этапа приватизации;
- формирование рынка риэлтерских услуг по экономической оценке природных ресурсов;
- создание рынка страхования и аудита в сфере природопользования;
- механизма предоставления лицензий, заключения договоров на природопользование на платной и конкурсной основе.
В тоже время оценка природных ресурсов – сложная межведомственная задача, которая становится первоочередной в условиях рыночной экономики. В результате научной и практической деятельности в этой области подготовлено достаточно материалов для того чтобы приступить к ее решению. Основные проблемы в этом вопросе возникают из-за отсутствия общепринятой методологии экономических оценок ресурсов и процессов ресурсопотребления, соответствующей нормативно-правовой базы, рынка риэлтерских услуг в этой сфере.
В этой связи главная задача состоит в разработке общей концепции экономической (стоимостной) оценки природных ресурсов, которая позволила бы выработать единую систему показателей оценки разнообразных природообразующих компонентов, оптимальных с точки зрения согласования интересов экономики и природопользования. Также необходимо определить комплексный показатель природоресурсного потенциала территории, который мог бы учесть:
- наличие (объем и типы) природных ресурсов региона;
- значение природных ресурсов в поддержании устойчивости природных систем, т.е. оптимальное сочетание и допустимые интервалы колебаний запасов, не влекущее за собой изменения устойчивости системы в целом;
- функциональную роль природных ресурсов в формировании хозяйственной деятельности в регионе (оптимальные направления использования ресурсов в пределах природоресурсного потенциала с учетом процессов самовосстановления для возобновляемых ресурсов), т.е. в обеспечении экономической устойчивости регионального развития.
Система стоимостных оценок природных ресурсов позволит решить комплекс важных народно-хозяйственных задач: создать механизм учета и воспроизводства национального богатства страны; разработать принципы инвестирования природоэксплуатирующих отраслей; внедрить методы управления запасами природных ресурсов и решить проблемы ресурсосбережения; обеспечить сбалансированное развитие территорий; разработать единую систему платежей за пользование природными ресурсами; разработать методологию оценки объектов недвижимости и др., будет способствовать органичному переходу к «зеленой» экономике.
Список литературы.
1.Охрана окружающей среды в России. Росстат, 2012
2.ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ.
3.Обзор состояния российской системы управления окружающей среды и возможных путей ее модернизации. М.: Всемирный Банк, март 2009.
4.Доклад Министра природных ресурсов и экологии России на заседании президиума Госсовета от 27.05.2010.
5.Государственный доклад о состоянии окружающей среды в Российской Федерации за 2010 год. Минприроды России, 2011.
6.Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Минэкономразвития России, 2009.
7.Указ Президента РФ от 04.06.2008 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики».
8.Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года.
9.Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года. М., 30.04.2012.
10.План действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. № 2423-р).
11.Отчет о научно-исследовательской работе по теме «Разработка предложений по отражению показателей «зеленого» роста в составе прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (1 этап)» (шифр П301-03-13, заключительный). М., СОПС, 2012.
12.Суринов А.Е. Национальные счета Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития. Вопросы статистики, № 9, 2013.
Обсудить новость на Форуме