10:30 11.07.2007 | Все новости раздела "Моя Страна"
Конституционная реформа 2005-2007 гг.: извлеченны&
Доклад на Общенациональной конференции НПО 10-11 июля 2007 г.
Вот уже 17 лет как Кыргызстан встал на путь демократических преобразований, получивший дополнительный импульс 24 марта 2005 года. «Тюльпановой» революции в ее подлинном и глубоком значении пока еще не произошло. Налицо лишь то, что мы имеем революционную ситуацию, которая открыла дорогу стихийному восстанию. В стране идут сложные и неоднозначные процессы, не всегда положительного характера, но страна приобретает свой опыт трансформации и выхода из революционного кризиса. Идет силовой давление, чтобы президент ограничил свои полномочия, что тоже встречает сопротивление. Идет борьба нового и старого, передового и отживающего. В стране нет политики, имеет место конфликт- «чатак», т.к. не видно модели развития страны. Есть знания, слова, но они не претворяются в практику. Нет политической философии. И вообще политическая философия не является базой для действий. Философия существует сама по себе, элиты сами по себе. Все еще остается неясным - какая политическая фракция сумеет консолидировать власть для действительно революционного переоформления общества и государства. Тем не менее, даже при таких скромных оценках, можно открыто констатировать, что мы живем в самой свободной стране ЦА. У нашей страны после 24 марта открылось «второе дыхание», возникло реальное политическое пространство, расширилось поле политической конкуренции, существенно возросла степень гражданской активности. В стране реально существует свобода слова. Происходят серьезные сдвиги в области нравственной и духовной. Бурно идет революция сознания, психологическая революция, которая обычно предшествует революции социальной. Реформа конституции и законодательства с очевидностью показывает, что либерально-демократические ценности прижились в Кыргызстане и стали неотъемлемой частью национальной культуры. И это отрадные факты, которые серьезно отличает нашу страну от соседей по региону.
Однако, наряду с позитивными сдвигами наблюдаются и негативные моменты, связанные с неумением политических лидеров договариваться друг с другом, понимать и уважать иную позицию, сообща искать общие ценности и направлять свои действия на благо народа и государства. Итогом такого положения стало отсутствие продуманной философии конституционной реформы, проектов национальной идеологии и общенациональной долгосрочной стратегии развития страны. Вместо объединения и консолидации ведущих политических сил, мы видим их раскол, дробление и измельчание и ожесточенную вражду между собой.
Несмотря на все издержки восстания, народ Кыргызстана сделал то, что до него никому в ЦА не удавалось - сменил неэффективную власть.Народ неконституционным путем прогнал своего обанкротившегося и переставшего быть популярным президента, но иного пути, кроме революционного сценария, больше не было.
Согласно некоторым классическим схемам (например, Ч.Тилли и др.), революции начинаются внутриэлитным конфликтом верхов, затем взрываются снизу, но завершается опять наверху. В результате революций к власти приходят какие-нибудь сильные личности типа Вашингтона, Наполеона, Кастро, Хомейни, де Голля, способные направить развал в те или иные устойчивые институты власти. Соседство имен не случайно, ибо решение исторических задач может быть достигнуто разными путями - от установления самой демократической формы правления до утверждения диктатуры правого или левого толка. Хуже всего – когда старый режим разваливается, а новому - не хватает ни политической энергии, ни определенных знаний, ни материальных ресурсов... Собственно эта беда и постигла большинство бывших республик советского блока, из которых наиболее удачливыми оказались страны Центральной Европы и Прибалтики, которые быстро переключились с зависимости от исчерпавшей свою щедрость Москвы на зависимость от набирающего мощь Евросоюза. Смена вектора зависимости стала их стратегией выхода из революции. По этому пути сейчас идут Украина, Грузия и даже «прокоммунистическая» Молдова, желая обрести место под европейским солнцем. Украинская и грузинская революции, не в пример нашей, в качестве идеологической цели ставили не только свержение собственных тиранов или их наследников, но и вступление в Евросоюз. Поэтому почти из безнадежного далека в эту стратегию нужно попытаться встроиться и постреволюционному Кыргызстану.
Есть и другая стратегия выхода из революции, которая по ученому называется нео-патримониализм, по-русски – нео-вотчинность или обособление в полуфеодальные уделы (Ш.Айзенштадт). Перед угрозой развала привычных советских структур управления, президенты совковых стран использовали неожиданно свалившуюся на них независимость для выстраивания вертикалей личной власти, расставляя своих назначенцев на доходные должности в обмен на политическую поддержку и долю доходов. Но эти ожидания повсеместно оборачивались обманами и конфликтами, поскольку доходных синекур для всех не хватало.
Бороться с издержками нео-вотчинного правления можно по-разному. В странах Третьего мира наиболее типичным способом стала опора на армию. Волны военных переворотов прокатились по многим странам Азии, Африки и Л.Америки. Поэтому в СНГ не предпринималось серьезного военного строительства. В Армении, где это было необходимо сделать, все закончилось фактическим переворотом и отстранением от власти президента Левона Тер-Петросяна.
Другой путь – опора на гражданскую бюрократию. Но чтобы сделать ее эффективной требуется политическая воля и ресурсы для защиты и продвижения добросовестных чиновников, а, следовательно, серьезное ограничение коррупции. Придется отнимать синекуры у собственных назначенцев. Более того, придется строить правовое государство, чтобы оправдать демократические ожидания, которые не гарантируют от превратностей на выборах.
Известен и Третий путь – положиться на ближний круг «семьи» или собственного «клана» из земляков, приятелей и сослуживцев. При мадридском королевском дворе толпа интриганов в палате перед опочивальней монарха называлась камарильей. Но и здесь есть свои издержки. Склоки случаются и в семьях. Но куда потенциально опасней недовольство тех, кто оказался за порогом. Само по себе массовое обнищание и даже недовольство политически неопасны и могут регулярно уходить в апатию или эмиграцию, алкоголизм, рост преступности и прочие социальные паталогии. Все это превращается в социальный динамит, когда возникает детонатор – неподконтрольные гражданские и религиозные организации, интеллигенция, организованные в революционные движения, или выпавшие из нео-вотчинной обоймы начальники и особенно молодые харизматические личности, которым не удается встроиться во власть.
Западные социологи Дж.Гудвин, Дж.Голдстоун и др., рассчитывая факторы революций, происшедших в мире с 1945 по 1990 гг., показали, что чем больше концентрация личной и семейной власти, тем соответственно выше отчуждение среди элит и населения, и в среднесрочном плане, выше риск насильственного переворота. Причем, революции совершают преимущественно молодые мужчины, которые не могут реализовать свои возросшие надежды (нехватка земельных участков, должностей, торговых лавок и т.д.), чтобы обрести спокойную жизнь своих предков. Очевидно и то, что все режимы склонны к старению – как организационному накоплению противоречий, так и чисто физическому износу и деградации правителей.
Объективно в Кыргызстане в марте 2005 г. сложились все условия для восстания. Власть Акаева запуталась в семейных делах и начала являть склонность к патетической мегаломании. Гражданские управленцы и силовики утратили стимулы к подчинению. Оказавшиеся за порогом бывшие начальники вывели на улицы свои группы поддержки. И тогда плотину прорвали потоки аильских и еще недавно аильских парней – та самая демографическая масса, у которой не было никаких перспектив в постсоветской жизни.
Есть ли злой зарубежный умысел в тех вроде бы однотипных восстаниях, что произошли в Грузии, на Украине и в Киргизии? Несомненно, есть одна внешняя составляющая, которая скорее состоит в передаче опыта мобилизации и демонстрационном эффекте. Впечатление от синхронизации падения режимов возникает от того, что все они возникли примерно одновременно и в аналогичных нео-вотчинных формах. Настал предел износа это модели правления, что говорит о том, что неовотчинные режимы укреплять нельзя, их надо аккуратно демонтировать. Вопрос – как, кто и с чьей помощью это будет сделано?
«Цветные» революции в СНГ подвели черту под первым этапом посткоммунической трансформации. Его содержание определялось стремлением советской номенклатуры превратиться в новый правящий класс общества, основанного на рыночной экономике. Это превращение было осуществлено путем масштабной приватизации госсобственности и повсеместным насаждением диктатуры постсоветских президентов с безграничными полномочиями, вместо существовавшей системы диктатуры партийных лидеров. Эта система по научному называется президентско-парламентской или суперпрезидентской моделью власти.
Успешное сопротивление народа нео-вотчинным тенденциям открыло уникальный шанс для проведения широкомасштабной политической реформы, которая сможет помочь модернизировать неэффективное и коррумпированное государство, остановить ее деградацию и массовое нравственное разложение. Шанс для построения в будущем подлинно демократического, правового и открытого государства с полноценной рыночной экономикой, генерирующей устойчивый экономический рост и снижающей уровень бедности. Губительно искать какой-то «особый путь», который неизменно приводит лишь к установлению тирании, коррупции и беспросветной нищете.
Конституционная реформа в Кыргызстане протекала под флагом борьбы за демонтаж авторитарной системы и возврата к демократическому правлению. Не отрицая открыто этих лозунгов, новая власть также решала задачу возвращения управляемости страной. Поэтому вместо политики движения вперед получилась «политика качелей»: вверх-вниз, вперед-назад, политика в никуда, политика болтовни и бездействия. 2,5 года болтовни и бездействия в ходе которой страна так и не обрела оптимального варианта конституционных поправок, который бы оправдал революционные ожидания. Анализ 14 проектов проектов конституций, подготовленных разными коллективами авторов, показал, что общественная мысль так и не смогла подняться выше умозрений президентско-парламентской модели власти с ее гиперболизированными президентскими полномочиями. Суть же борьбы между гражданским сектором и официальной властью по форме правления свелась к перераспределению второстепенных и третьесортных функций, принадлежащих президенту. Тем не менее, мы можем однозначно сказать, что в ходе конституционной реформы 2005-2007 гг. республика сделала значительный, хотя и не во всем безупречный и профессиональный шаг в сторону парламентаризма.
В Кыргызстане сохраняется президентско-парламентская форма правления, в которой президент сохраняет за собой доминирующую роль. Президент может единолично назначать министров-силовиков, отправлять в отставку правительство или любого его члена. Отставка правительства – вот самое центральное полномочие, главное оружие, с помощью которого президент может влиять на всю политическую жизнь в стране.
Существенно выросла роль парламента. Теперь он будет на 50%, а может быть и более, формироваться по партийным спискам. Парламентские партии получили право формирования правительства, которое теперь будет ответственным перед парламентом, т.е. ЖК получил право отправлять его в отставку. В случае двукратного выражения вотума недоверия правительству или члену правительства президент теперь будет обязан объявить их отставку. Парламент получил возможность стать политически фрагментированным и ответственным перед народом.
Импичмент президенту не влечет роспуска парламента. Парламент теперь лучше защищен от произвола исполнительной власти и может быть «распущен» только в случае, если он не сможет сформировать правительство. Все это свидетельствует, что наше государство и общество постепенно дрейфует от идеи президенционализма к идее парламентской демократии.
После событий 24 марта гражданское общество смело взяло судьбу своей страны и конституционной реформы в свои руки, став генератором демократических процессов. Под ее влиянием в обществе происходят важные общественные сдвиги, за которые гражданское общество упорно боролось все годы нео-вотчинного правления. В разделе конституции о правах человека на данный момент тоже произошли важные структурные и смысловые нововведения, которые существенно улучшают содержание прав и свобод человека, поднимают его уровень до европейских стандартов. В Конституции заложены основы для развития гендерных отношений, отменены смертной казни, введения института двойного гражданства. Санкция на арест передана суду, каждому за защитой своих прав дано право обращаться в международные судебные инстанции, возвращено гражданам частичное право обращаться в Конституционный суд. Признано право граждан на суд присяжных, право этнических кыргызов на упрощенное приобретение гражданства, усилен механизм защиты прав человека через возмещение вреда за незаконные действия органов власти и должностных лиц. Новая конституция зафиксировала равенство возможностей между полами. Кыргызское государство взяло на себя обязанность оказывать своим гражданам минимальную помощь в области охраны здоровья. Этот перечень можно продолжить. Таким образом, в политическом и социальном отношении Кыргызстан сделал головокружительное движение вперед, которое прежде и не снилось.
Но есть определенные в новой конституции и откаты назад, грубые ошибки, просчеты и противоречия, способные создавать новые и довольно опасные конфликты. Например, снята конституционная норма, разрешающая депутатам быть членом только одного комитета, что делает эти парламентские структуры аморфными, ослабляет ответственность депутатов и в целом парламент. Или оставлена норма, запрещающая подчинение государственной деятельности партийным программам. Спрашивается, зачем тогда формировать парламент и правительство на партийной основе? Такая норма в будущем может стать серьезным препятствием при утверждении программы деятельности правительства, сформированного парламентским большинством. Или почему право формировать правительство должны получить партии, набравшие 50% парламентских мест и ниже? Такая формулировка уничтожает смысл политической борьбы за победу на парламентских выборах. Это право должно принадлежать парламентскому большинству, которое может состоять из коалиции политических партий.
До сих пор нет вразумительного ответа на вопрос – почему нужно сохранить мажоритарную систему выборов? Ведь – от этого вопроса зависит качество и ответственность парламента? Превратится ли Жогорку Кенеш из органа, где актуализируются разные проблемы, в орган, который принципиально решает эти проблемы? И вообще, превратится ли Жогорку Кенеш в настоящий парламент – орган призванный стать защитником народа, а не подобием советского Верховного Совета, стоявшего на страже эфемерной идеи диктатуры пролетариата, а точнее интересов партийной верхушки?
В рамках конституции вообще не были поставлены вопросы усиления контрольных функций парламента, наиболее слабого звена его деятельности. А создание сразу же после принятия новой конституции 22 комитетов и комиссий Жогорку Кенеша, что чрезмерно велико для 75 депутатов, привело к еще большему ослаблению парламента:
· Распылению интеллектуальных ресурсов ЖК
· Раздроблению законодательного процесса
· Ослаблению коллегиальных, публичных начал в деятельности ЖК (особенно контрольных)
· Раздроблению экспертно-аналитических ресурсов аппарата
· Созданию благоприятных условий для негативных неформальных практик
· Невозможности полноценно осуществлять конституционные функции и полномочия ЖК
Без внимания реформаторов конституции оказалась ключевая проблема деятельности парламента - законодательный процесс, носящий хаотичный характер и подверженный случайностям. Нельзя забывать, что закон – это инструмент политики, это механизм, с помощью которого можно достичь поставленной цели. В этой связи введение в практику деятельности Жогорку Кенеша конституционной нормы о 3- кратном чтении законопроектов могло бы внести порядок в эту работу, сделать политику парламента более эффективной и ответственной.
Почему-то не снижен возрастной ценз для кандидатов в члены парламента до 18 лет или хотя бы до 21 года? Молодежь уводят в сторону эфемерными идеями создания молодежного министерства. Почему молодежь – вооруженная новыми знаниями, самая энергичная и не испорченная цинизмом и самодовольством взрослых часть общества - не может выдвигать и иметь своих защитников в Жогорку Кенеше? Почему взрослые политики не вовлекают молодежь в управление государством? Поэтому надо сделать все, чтобы молодежь была заинтересована ходить на выборы. Их голоса должны помочь нашей стране выбраться на новую дорогу, выбраться из авторитарно-тоталитарного прошлого, за которое регулярно голосуют наши дедушки и бабушки.
Есть и другие недоработки, явившиеся недостатком политической воли или следствием неумения политиков анализировать, их недопониманием роли общественной экспертизы и неумением использовать преимущества экспертного мнения. Политики, принимающие решения, должны помнить, что назначение на ту или иную должность в исполнительной власти, или обретение депутатского мандата автоматически не приносит юридических или экономических знаний, знаний о специфике парламента и парламентаризма, того, как он должен на самом деле функционировать.
Главный вопрос сегодняшней конституционной реформы в том, что придет на смену нео-вотчинной модели? Альтернатив несколько, но одна из них сегодня принципиально важна и очень нелегка. Это достижение на основе конституции соглашения среди победителей о создании системы формальных правовых гарантий прежде всего против друг друга – как заслона нео-вотчинному принципу организации власти. Это предполагает нелегкое осознание возможности проигрыша на следующих выборах, но также гарантий собственности и вообще существования оппозиции. Более того, такая система элитного соглашения не будет работать без ответственной и относительно независимой от политиков бюрократии.
Увы, намного легче представить себе, что на смену нео-вотчинности одного хозяина придет нео-вотчинность нескольких соперничающих кланов и коалиций элит. Тогда процессы износа системы пойдут на следующий виток, неизбежный криминальным насилием, грабежом ресурсов и, вероятно, новыми восстаниями, как это происходит во многих странах Третьего мира вплоть до распада государства на враждующие банды, области и уделы. Тогда мародерство в Бишкеке окажется не разовым всплеском, а началом новой волны постсоветского распада.
Зайнидин Курманов, д.и.н., профессор,
партия «Моя страна»
Обсудить новость на Форуме