11:36 21.11.2006 | Все новости раздела "Моя Страна"
Экспертное заключение к 15-ти проектам конс&
к 15-ти проектам конституционных изменений
1. Вводный комментарий
Настоящее экспертное заключение подготовлено доктором исторических наук, профессором Зайнидином Курмановым по просьбе Комитета по конституционному законодательству Жогорку Кенеша Кыргызской Республике в очень сжатые сроки. В силу этого проведенный научный анализ не может рассматриваться как полный и окончательный. Отсутствие замечаний по какому-либо положению не может быть интерпретировано, как его отсутствие. Однажды прокомментировав то или иное положение, эксперт старался больше не возвращаться к этой проблеме. Поэтому первые проекты проанализированы более детально, чем скажем последующие тексты. Мы не смогли рассмотреть некоторые проекты конституций в связи с отсутствием их переводного варианта или отсутствием нужной полной версии документа. Тем не менее, даже в этом виде заключение может быть полезным при принятии решения о том, какие дальнейшие шаги стоит предпринять в рамках проводимой конституционной реформы
2. Сфера анализа
Эксперту было поручено провести анализ разделов о законодательной власти и власти исполнительной. Чтобы провести анализ этих разделов, необходимо было определить форму правления каждого из представленных вариантов. В результате мы получили следующую статистику.
Из предложенных 15 вариантов конституционных изменений, по мнению авторов, 5 - являются проектами с президентской формой правления, 6 - смешанной и 3 - парламентской формой правления. Отметим, что рабочая группа Бекназарова предложила три, а группа К.Байболова – два варианта конституции с разными формами правления.
Конституционными изменениями с президентской формой правления признают себя проекты, предложенные:
· группой Б.Борубашева,
· рабочей группой А.Бекназарова,
· группой К.Байболова,
· М.Шеримкуловым и Ж.Жоробековым,
· Центром «Граждане против коррупции»,
· Верховным судом во главе с К.Осмоновым.
Конституционными изменениями со смешанной (полупрезидентской) формой правления признают себя проекты, предложенные:
· рабочей группой А.Бекназарова,
· депутатом А.Сабировым,
· Конституционным совещанием от 09.06.2005 г.,
· Президентом КР от 15.11.2005 г.,
· Партией «Улуу Биримдик».
Конституционными изменениями с парламентской формой правления признают себя проекты, предложенные:
· рабочей группой А.Бекназарова,
· группой К.Байболова,
· академиком Т.Койчуевым.
Особо следует подчеркнуть, что мы исходили из мнения авторских коллективов. Вместе с тем, проведенный анализ содержания разделов по законодательной и исполнительной власти показывает наличие заблуждений некоторых авторских коллективов в оценке моделей своих проектов.
3. Характеристика действующей Конституции КР
Нынешнюю модель кыргызской конституции эксперты-политологи определяют как монократическую или суперпрезидентскую. На языке юриспруденции она определяется как президентско-парламентская модель смешанной (полупрезидентской) формы. Эти научные определения подчеркивают, что власть, которую президент государства получает от народа, практически не ограничена, а провозглашение принципа разделения властей сомнительно. Это превосходство президента концентрированно выражено в статье 42 действующей Конституции КР, где он глава государства и высшее должностное лицо, символ единства народа и государственной власти, гарант конституции, прав и свобод человека и гражданина, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Кыргызстан внутри страны и в международных отношениях, принимает меры по охране суверенитета и территориальной целостности, обеспечивает единство и преемственность государственной власти, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов и их ответственность перед народом, т.е. здесь заложен принцип – президент – арбитр, он возвышается над всеми ветвями власти, он может все. В сбалансированных конституциях должно быть прописано – в каких случаях он может использовать эти права, очерчены пределы полномочий, круг рассматриваемых вопросов. Президент-арбитр, как правило, становится сильным игроком, если возникнет кризис в отношениях между ветвями власти. Однако, практика государств СНГ при реализации власти впрезидентско-парламентских системах показывает, что президенты часто, порой без должной необходимости, используют предоставленные права и свободно вмешиваются в дела законодательной, исполнительной, или судебной власти.
В функциональном отношении в Кыргызстане действует конституция, где и президент, и парламент имеет неограниченную власть, т.е. функционально не прописано, что может, а что не может тот или иной институт государственной власти. Это один из самых существенных недостатков нынешней конституции.
4. Критерии научной оценки конституционных проектов
Название всех форм правления, как президентской, смешанной (полупрезидентской) и парламентской оценивается с точки зрения политологии и конституционного права из вопроса, - кто же в существующей системе власти влияет на правительство и отвечает за его деятельность? Для определения отправных критериев для анализа текстов конституционных изменений необходимо сделать небольшой научный экскурс особенностей каждой из форм правления.
При президентской (дуалистической) форме правления президент избирается всенародно (прямо или косвенно) и отвечает за деятельность правительства, одновременно являясь главой государства и исполнительной власти (двойной статус). В этой системе Правительство не является коллегиальным органом и персонально возглавляется президентом. Он единолично назначает и освобождает членов своего кабинета при согласовании кандидатур с парламентскими комитетами. При этом Президент не может распустить парламент, но парламент может отправить его в отставку, используя процедуру импичмента. Как правило, президент демократического государства обладает незначительными законодательными и не законодательными полномочиями (право назначения), разделяя таким образом властные полномочия с законодательной и судебной властью. Ветви власти в этой системе четко разделены и взаимодействуют между собой на основе механизма сдержек и противовесов.
При парламентской форме правленияза деятельность правительства отвечает парламент и премьер-министр, избираемый и ответственный перед парламентом до момента поддержки его большинством парламента (как правило, лидер победившей партии или партийной коалиции). В этой системе единственным легитимным представительным органом выступает парламент. Президент государства при такой системе также избирается только парламентом и является самостоятельной фигурой (его представительность выражена косвенно), но без права вмешиваться в деятельность парламента и правительства. Он является представительской фигурой (главой государства) и выступает активным политическим игроком только при возникновении кризиса между исполнительной и законодательной ветвью власти. Отсюда его право распустить правительство или парламент. Система разделения властей в этой системе может быть более расплывчатой и иногда законодательно не обязательной. Президент в этой системе крайне ограничен в законодательных и не законодательных полномочиях. Парламенту здесь присущи сильные законодательные и более слабые не законодательные полномочия. Премьер-министр – сильными не законодательными полномочиями.
При смешанной форме правления (президентско-парламентской) – президент избирается всенародно и является главой государства. Парламент также избирается всенародно. Президент в этой системе может быть, как активным игроком, так и арбитром между 3 ветвями власти и формально не принадлежать ни к одной из них. Различают 2 вида смешанной формы: президентско-парламентскаяи премьеро-президентская. В первом случае, президент является фактическим главой исполнительной власти, премьер-министр – де юре. Во втором, исполнительная власть может возглавляться либо президентом, либо премьер-министром в зависимости от расстановки политических сил в парламенте. Если в парламенте большинство принадлежит пропрезидентской партии, то президент усиливается и фактически берет на себя руководство правительством (что характерно для президентской формы). Если – нет, то фактическим главой правительства становится премьер-министр, а президент как глава государства выполняет роль арбитра как при парламентской форме - «властвует, но не правит». Эта система тоже построена на разделении ветвей власти.
5. Что подразумевается под полномочиями?
Законодательные полномочия действующего ПрезидентаКР носят неограниченный характер исостоят в следующем:
1. исключительное право инициирования референдума
2. право подписания, обнародования законов и наложения вето на принятые парламентом законы
3. право издавать указы и распоряжения, имеющие обязательный характер
4. право законодательной инициативы
5. право приостанавливать и отменять решения правительства
6. право подписывать и ратифицировать международные договора и кредитные соглашения
7. частичное право вводить чрезвычайное положение, объявлять мобилизацию, военное положение, объявлять состояние войны
8. право выполнять полномочия парламента в случае его роспуска
9. право помилования, приема в гражданство и выхода из него
Не законодательные полномочия действующего Президента КР тоже фактически не ограничены, хотя и требуют иногда согласования с законодательной властью:
1. право обращаться к народу и выступать от его имени
2. право определять внешнюю и внутреннюю политику
3. право вести переговоры и руководить внешней политикой государства
4. право передавать свои полномочия правительству, членам правительства, должностным лицам при подписании международных финансовых договоров и кредитных соглашений
5. право председательствовать на заседании правительства
6. право назначать премьер-министра
7. право определять структуру правительства
8. право учреждать и упразднять исполнительные органы, не входящие в состав правительства
9. право решать вопросы финансирования мероприятий за государственный счет
10. право досрочно созывать заседание парламента и определять повестку дня срочного заседания
11. право назначать выборы в парламент и местные органы самоуправления
12. право роспуска парламента
13. право отправлять в отставку правительство и членов правительства
14. верховный главнокомандующий
15. право самостоятельно и по согласованию с парламентом назначать руководящие кадры, в т.ч. лиц входящих в исполнительную и судебную власть
16. право присваивать звания, чины, ранги, награды
17. право неприкосновенности и т.д.
К примеру, президент США или Франции имеют незначительные как законодательные, так и не законодательные полномочия (в совокупности от 6 до 8 полномочий). Это не дает им возможности злоупотреблять должностным положением, но при позволяет им эффективно управлять страной, оставаясь под контролем парламента, судебной власти и общественности.
6. Цель конституционной реформы
Цели настоящей реформы выражены двумя субъектами политического процесса – Президентом КР и представителями гражданского общества:
· Президент КР считает, что она состоит в том, чтобы в стране был сильный президент – сильный парламент – сильное гражданское общество. Он также видит перспективу конституционной реформы в избрании президентской формы правления.
· Гражданское общество – слом авторитарной системы власти, создание системы сдержек и противовесов, баланса между ветвями власти
Сформулированные таким образом цели показывают, что и президент, и представители гражданского общества вкладывают разный смысл в понимание сути конституционного процесса.
Президент хочет остаться сильным, но вместе с этим усилить парламент, правительство и гражданское общество, но не совсем понятно – как и за счет чьих полномочий, ресурсов? Насколько правомерна и целесообразна такая постановка проблемы, если принять во внимание, что в теории и практике конституционного права существуют такие понятия, как ограниченный и неограниченный президент, ограниченный и неограниченный парламент. В этой ситуации большую роль играет то, как согласуются интересы между ветвями власти и обеспечивается их взаимодействие.
Например, в США – классической президентской республике, мы имеем ограниченного президента и неограниченный парламент. Механизмы согласования интересов и взаимодействия строятся на принципах дуализма, федерализма и партийности власти. Президент США не может править без Конгресса, но Конгресс США может обойтись без президента (его может заменить вице-президент). Поэтому президент не может распустить парламент, а конгресс может объявить ему импичмент. А если президенту нужны особые полномочия, то он испрашивает их у Конгресса (Ф.Рузвельт). В свою очередь и местная власть (штаты) не могут существовать по вопросам безопасности, внешней политики, обороны, денежно-кредитной политики без федерального центра - Президента и Конгресса США.
В Кыргызстане мы имеем опыт неограниченного президента и неограниченного парламента. Механизмы согласования и взаимодействия между ними строятся не на системе функционального распределения власти, сдержек и противовесов, согласования интересов на центральном и местном уровне, партийной солидарности, а на неустойчивой основе личных симпатий и антипатий, системе прямого подчинения, угроз и принуждения. Отсюда многочисленные попытки получить особые полномочия через проведение референдума, минуя парламент, либо путем прямого нарушения существующей конституции и законодательства, что и является следствием высокой конфликтности между президентом и парламентом, как законными представителями народа.
Поэтому, на наш взгляд, суть конституционной реформы в Кыргызстане должна состоять в решении следующих задач:
1. необходимости точного разделения полномочий между ветвями власти с функциональной точки зрения, т.е. следует строго очертить – кто и какими вопросами будет заниматься. Например, сейчас в конституции говорится, что президент имеет право издавать указы, но не указано по каким вопросам. Или парламент принимает законы, но тоже не очерчен круг вопросов, входящих в его компетенцию;
2. сбалансировании законодательных и не законодательных полномочий между президентом, парламентом, правительством, судебной властью и местным самоуправлением;
3. совершенствовании механизмов взаимодействия и согласования интересов.
7. Общая особенность проектов конституционных изменений
Не вдаваясь в подробности и детали общую тональность всех проектов конституционных изменений можно выразить словами - президент доминирует над законодательной, исполнительной, судебной ветвями власти, его влияние на них все еще остается очень высокой. Авторам так и не удалось решить главную цель – найти оптимальную модель, создать надежную систему сдержек и противовесов авторитарным тенденциям, точно разграничить функции, согласовать интересы и обеспечить эффективное взаимодействие. Предложенные механизмы по предотвращению возможных злоупотреблений властью, с какой бы стороны эта угроза не исходила, недостаточны. В этом общее сходство всех представленных проектов, независимо от формы правления.
Роль президента, например, возвеличена даже там, где этого по природе не должно быть, например, в некоторых проектах с парламентской формой правления. Более того, в проектах с президентской и смешанной формой правления отдельные авторы пошли по пути дальнейшего расширения и усиления и без того широких полномочий президента.
Между тем в проектах содержатся некоторые важные усовершенствования, которые можно охарактеризовать как удовлетворительные.
Поэтому ни один из предложенных проектов без соответствующих доработок не может быть рассмотрен как убедительный.
8. Проекты с парламентской формой правления
В этом разделе предпринята попытка охарактеризовать преимущества и недостатки каждого предложенного законопроекта.
1. Проект академика Т.Койчуева
По своей правовой характеристике этот проект - скорее всего законопредложение, статус которого не прописан в законодательстве Кыргызстана, но имеет место быть в законодательстве других стран. Это проект квазипарламентской формы правления, характерный для эпохи античной (полисной) демократии, в основе которого лежит идея Народного Собрания, как верховного органа власти. Нечто похожее (Халк Маслахаты) сейчас существует в Туркмении. В проекте Народное Собрание должно формировать институты Президента, Парламента и Правительства. Они должны быть ответственны и подотчетны перед Народным Собранием. Проект отрицает концепцию правового государства и систему разделения ветвей власти. Механизмы и процедуры формирования всех перечисленных органов сформулированы весьма аморфно и нуждаются в серьезной правовой проработке.
Подход г-на Т.Койчуева к возможным конституционным изменениям, на наш взгляд, продиктован недоверием у части общественности Кыргызстана к легитимности (признанию) существующего состава Жогорку Кенеша, избранного, по их мнению, некорректным образом.
2. Проект группы К.Байболова
Президент отнесен к исполнительной власти и наделен достаточными функциями для осуществления исполнительной власти. В этих условиях возникает конфликтная конкуренция между премьер-министром и президентом и опять становится не ясным – кто же все-таки отвечает за деятельность правительства? В проекте президент отнесен к исполнительной ветви власти, ему дано право назначать и освобождать членов правительства, председателя Нацбанка, издавать указы, назначать референдумы, участвовать в заседаниях правительства, представлять кандидатуры судей… Т.е. прослеживается доминирующая роль президента, чем это ему отведено в парламентской системе.
Заслуживает позитивной оценки ряд предложений, содержащихся в законопроекте:
· предложение о введении 4-летнего (европейского) избирательного цикла для парламента, в т.ч. и для президента (ст.23). Оно позволяет избирателям чаще контролировать деятельность своих избранников через систему частых выборов;
· проект расширяет представительную роль парламента. Численный состав Жогорку Кенеша в нем установлен в 105 депутатов (ст.23). На наш взгляд, это оптимальный предел, который позволит парламенту стать достаточно представительным, самостоятельным и полноценно действующим демократическим органом власти. Ведь при формировании численности парламента надо исходить не только из финансовых соображений (хотя это тоже важно), а из задачи формирования представительства полов, социальных групп, национальностей, создания в парламенте возможностей для полноценного функционирования его фракций, комитетов и комиссий на реальных демократических принципах, а не бутафории. Нельзя считать авторитетным и независимым комитет или фракцию, если в ней будет от 4 до 8 депутатов, из которого право решения принадлежит 3-5 депутатам. Это тот минимальный состав комитетов и фракций, который можно смоделировать при общей численности парламента в 105 депутатов, если в нем, например, будет создано 10 комитетов и комиссий, каждому депутату будет дозволено быть членом только одного комитета, а руководству парламента и председателям фракции запрещено быть членами парламентских комитетов;
· нужно поддержать намерение проекта отменить такой рудимент советского квазипарламентаризма, как наказы избирателей депутатам, т.к. институт наказов разрушают юридическую природу современной концепции парламентаризма, где депутат должен быть представителем всего народа, а не его отдельной части (ст.26. п.1);
· ЖК дает согласие на проведение референдума (ст.28). Это следует рассматривать позитивно, как попытку сбалансировать полномочия между президентом и парламентом в очень важном вопросе, как референдум посредством разделения с президентом этого законодательного полномочия (учитывая наличие 2 легитимности – президента и парламента;
· проект предлагает ограничить право законодательной инициативы президента только вопросами, связанными с изменением конституции (ст.30). Здесь просматривается попытка функционально точно определить круг вопросов, относящихся к компетенции президента.
· это единственный проект, который пытается обратить внимание на разделение функциональных обязанностей между ветвями власти. Но это делается путем отсылочных норм на законодательство страны. Такой подход очень гибок, имеет право быть, но в условиях Кыргызстана чреват обострением соперничества между ветвями власти.
3. Проект группы А.Бекназарова
К тому, что было сказано в общей оценке парламентских проектов, здесь эксперт полностью согласен с заключением Венецианской комиссии о том, что в проекте наблюдается доминирование президентской власти над исполнительной.
Законодательная власть:
· Состоит из 75 депутатов избираемых на 5 лет, 2/3 состава формируется на пропорциональной основе, остальные места по одномандатным округам. Избирательный порог устанавливается в 7%. Депутаты избираются без ценза проживания (ст.31.п.2). Позитивно надо рассматривать избрание депутатов на доминирующей пропорциональной основе, что позволит политически структурировать парламент, решить проблему партийной ответственности ЖК, а также ликвидацию ценза проживания, что позволит расширить для граждан страны возможности доступа во власть. Вместе с тем избирательный порог в 7% считается достаточно высоким и может существенно ограничить возможности попадания в ЖК как минимум еще 3-4 общенациональных партий;
· позитивным можно оценить предложение, чтобы премьер-министр и спикер парламента не могли быть представителями одной партии (ст.37), снижения ценза проживания для кандидата в президенты до 5 лет (ст.38), выдвижение кандидатур президента депутатскими фракциями. Надо приветствовать предложение, чтобы правительство формировалось представителями победившей на выборах партии (ст.45,п.3). Эти требования расширяют возможности для развития партийной демократии, а также участия граждан в управлении государством;
· не совсем логичным в связи с вышесказанным выглядит требование для президента при его избрании приостановки своего членства в политической партии (ст.38);
· сомнительным выглядит предложение о том, чтобы полномочия президента, в случае невозможности им осуществлять свои функции, переходили к премьер-министру (ст.43, п.2). Президент в проекте де-юре относится к законодательной ветви власти. Поэтому его полномочия должны отойти к спикеру парламента. По этой же причине президент не должен возражать законам, принятым парламентом (ст.37), если на то не будет санкции главы правительства или ответственного члена правительства.
9. Проекты конституционных изменений с президентской формой правления
1. Проект группы Б.Борубашева
Авторскому коллективу также не удалось функционально (кто чем должен заниматься) решить проблему создания эффективной системы сдержек и противовесов между исполнительной и законодательной властью, между президентом и парламентом. Президент организационно становится еще сильнее, парламент уязвимее. Функционально же и президент, и парламент остаются по прежнему сильны.
Исполнительная власть:
Президент является главой государства и исполнительной власти. Но в этой системе опять непонятно – кто несет персональную ответственность за деятельность правительства? Является ли президент единоличным руководителем правительства или же правительство является коллегиальным органом?
Недостатки: полномочия президента образуются путем суммарного сложения полномочий президента при смешанной форме правления и премьер-министра, что сохраняет и даже усиливает систему монократического управления.
Президент должен приостановить свое членство в политической партии (ст.91,п.6), что повышает роль персоны при выборах перед программой политической партии, дает возможность для злоупотребления должностью и политических манипуляций после выборов. Президент таким образом выводится из под контроля своей партии и вообще из под системы общественного контроля.
Положительные моменты: президент де-юре становится подконтролен и подотчетен парламенту. Но де-факто это выглядит весьма сомнительно.
Законодательная власть:
Недостатки: ЖК состоит из 75 депутатов, избираемых по партийным спискам и одномандатным округам (ст.107, п.2).
Кандидаты в депутаты выдвигаются партиями и путем самовыдвижения. Последний способ размывает политическую систему страны, подрывает роль партий.
Депутат может быть отозван по сомнительным основаниям (невыполнение наказов, не оправдание доверия, потеря связи с избирателями...).
Депутат может быть избран с 30 лет, т.е увеличивается возрастной ценз и сокращается доступ во власть значительной части населения страны, имеющей в силу особенностей своего возраста сильную мотивацию и демократическую ориентацию.
ЖК может быть распущен президентом по результатом референдума (ст.118, п.2), хотя в чисто президентских системах президент не может распустить парламент ни при каких обстоятельствах.
2. Проект К.Байболова
Исполнительная власть:
Президент является главой государства и исполнительной власти. Он единолично руководит правительством страны и несет за ее деятельность персональную ответственность.
Положительные стороны: президент избирается на 4 года. Ценз проживания снижен до 10 лет. Единолично назначает и освобождает членов правительства. Выборы президента действительны при 40% явке избирателей. Президент выбирается одновременно с парламентом. Президент не может распустить парламент. Но парламент может объявить президенту импичмент 2/3 голосов от конституционной численности. 15 депутатов имеет право возбудить обвинение.
Недостатки: президентом может стать только гражданин по рождению, т.к. это сужают возможности для выбора претендента
3. Проект, предложенный правозащитным
Центром «Граждане против коррупции»
Эксперту не удалось провести анализ ввиду, как оказалось, отсутствия полной версии проекта.
Законодательная власть:
Положительные стороны: ЖК состоит из 105 депутатов. Депутаты избираются на 4 года.
Недостатки: возврат к мажоритарной системе выборов депутатов по 5-7 мандатным округам, сужение возможностей для доступа во власть широких слоев населения в ущерб институту представительства.
10. Проекты конституционных изменений со смешанной формой правления
1. Проект Верховного суда
Президент КР – глава государства, высшее должностное лицо, правительство стоит во главе исполнительной власти. Это усиленный вариант нынешней президентско-парламентской формы правления.
К существующему положению, авторы предлагают, чтобы:
· Президент имел право издавать указы, имеющие силу закона и имел право определять повестку дня ЖК (ст.76, п.3).
· Президентом может быть гражданин КР по рождению (ст.58, п.2)
Законодательная власть:
Парламенту добавлены еще 2 полномочия не законодательного характера.
· ЖК состоит из 90 депутатов, избираемых на 50% по пропорциональной системе и 50% по мажоритарной
· ЖК утверждает председателя СНБ
· Утверждает Госсовет страны и определяет его состав. Не совсем понятна цель его создания и чем будет заниматься этот орган.
2. Проект А.Сабирова
Президент КР – глава государства, высшее должностное лицо, правительство стоит во главе исполнительной власти. Содержание разделов «президент», «исполнительная» и «законодательная власть» остались почти неизменными, за некоторым исключением.
Исполнительная власть – не изменилась.
Законодательная власть:
· ЖК состоит из 75 депутатов, которые избираются в соответствии с законодательством (ст.89)
· депутат ЖК обладает свободным мандатом (ст.98, п.3), что означает, что он освобожден от наказов избирателей
· к введению ЖК относится определение основных направлений внутренней и внешней политики (ст.100, п.1). Это полномочие сейчас принадлежит президенту
· право законодательной инициативы предложено снизить до 10 тыс. избирателей (вместо 30 тыс.), что является позитивным шагом, а также предлагается дополнительно придать это право - Омбудсмену, Генеральному прокурору, Пленуму Верховного суда и Пленуму Совета федерации профсоюзов. Такой подход сомнителен с точки зрения обеспечения независимости этих институтов и ущербен с позиции согласования интересов между президентом, правительством и ЖК между основными «политическими игроками». Здесь также не сказано в пределах какой компетенции должно быть предоставлено им такое право.
· ЖК может делегировать Правительству некоторые вопросы, относящиеся к сфере его ведения (ст.102).
По сути это один из модернизированных вариантов нынешней президентско-парламентской модели кыргызской конституции с попыткой усилить роль и влияние ЖК и Правительства, сбалансировать отношения между ветвями власти.
3. Проект группы А.Бекназарова
Положение президента более слабое, чем в действующей конституции, но все еще очень сильное по сравнению с демократическими системами.
Исполнительная власть:
· президент – глава правительства и исполнительной власти
· нет должности премьер-министра, что является необходимым условием любой смешанной системы
· президент уже не может отправить ЖК в отставку
· он не является гарантом единства государственной власти
· структуру правительства представляет президент, но одобряет ЖК в виде закона
· ЖК может выразить недоверие любому члену правительства, но последствия этого не регулируются
· упрощена процедура импичмента президента. Достаточно сформулировать обвинение специальным комитетом и набрать ¾ голосов от общего состава депутатов
Законодательная власть:
· ЖК состоит из 75 депутатов, 2/3 которого избираются пропорционально (ст.31,п.2). Избирательный порог 7%
· депутат может быть лишен мандата за отсутствие 30 дней без уважительных причин (ст.33, п.5)
· порядок работы определяет закон о регламенте. Это норма ограничивающая автономность парламента
· право законодательной инициативы имеют – 20 тыс. граждан, а также дополнительно фракции ЖК, Верховный суд, в пределах своей компетенции, Омбудсмен по правам человека
В общем, это больше президентский вариант конституции.
4. Проект, предложенный
Президентом КР 15 ноября
По существу за основу этого проекта взят проект, предложенный Конституционным совещанием от 9 июня. Проект составлен избирательно таким образом, что по существу не меняет природу действующей системы власти, вносит в конституцию поправки преимущественно редакционного характера, связанные с ликвидацией Конституционного суда. Более того, есть попытки добавить полномочия президенту и сделать еще более уязвимым правительство. Так, президенту предоставляется право:
· назначать выборы в органы местного самоуправления и их роспуск в соответствии с законом (ст.46.п.6, пп.4)
· в случае роспуска ЖК осуществлять законодательную власть через указы, имеющие силу закона (ст.67, п.2). Здесь опять непонятно по каким вопросам он имеет право принимать такие указы?
Законодательная власть:
· ЖК состоит из 75 депутатов, которые избираются по смешанной системе в соответствие с законодательством (ст.54. п.1)
· В ст.65. п.5 ЖК обязывается ратифицировать международные договора о государственных границах и изменении границ в 2-х чтениях 2/3 голосов от общего числа депутатов (аксыйский синдром)
Исполнительная власть:
· Правительство может быть распущено, если в течение месяца не предложит структуру правительства (ст.70, п.4). Здесь не совсем ясно кому он должен представить – президенту или ЖК?
· Правительство обязано также выполнять постановления ЖК (ст.73, п.2)
· Позитивно надо оценить предложение, чтобы одно и то же лицо не могло быть выдвинуто кандидатом в премьер-министры два раза подряд в течение одной сессии ЖК (ст.71, п.2)
5. Проект, предложенный Конституционным
совещанием 9 июня
Эксперт согласен с выводами Венецианской комиссии, что данный проект является самым предпочтительным и может стать хорошей основой для конституционных поправок. В данном проекте, в отличие от других, предпринимается реальная попытка сбалансировать ветви власти путем ограничения и передачи некоторых полномочий президента законодательной и исполнительной ветви власти.
Так, в проекте предлагается изъять такие единоличные полномочия президента, как:
· определять внешнюю и внутреннюю политику. Однако в проекте так и не установлено, кто же должен определять эту политику и как это будет происходить.
· проводить референдум без согласия ЖК
· право самостоятельно решать вопросы об освобождении некоторых должностных лиц без согласия ЖК
Законодательная власть:
· ЖК состоит из 105 депутатов, из которых 70 избираются по партийным спискам, 35 по одномандатным округам
· восстановлен статус Регламента ЖК, что обеспечит большую автономность парламента
· повторное в течение 3-х месяцев выражение недоверия Правительству или отдельному члену должно привести к их обязательной отставке без последствий для парламента (ст.58. п.10)
· расширен список должностных лиц, которому ЖК должен давать согласие на их увольнение. Налицо попытка ослабить, таким образом, зависимость этих должностных лиц от президента. Но здесь есть и оборотная сторона медали, могущая осложнить отношения между президентом и парламентом
· вдвое сокращен срок получения ответа на депутатский запрос
· предполагается закрепить статус и деятельность ЖК конституционным законом, хотя не совсем понятно - зачем парламенту связывать себе руки в определении своей деятельности, ибо ЖК сейчас находится в динамике и зачем ограничить возможности его развития и совершенствования, закреплять сейчас наследие прошлого, от чего наоборот надо активно избавляться. Такая формулировка только ослабляет парламент, а не укрепляет его
· негативно следует рассматривать отмену нормы, обязывающую депутату быть членом только одного комитета или комиссии, что приводит к организационному хаосу и безответственному отношению депутатов к своим обязанностям
· сомнительным также выглядит предложение увеличить число постоянных комитетов и комиссий до 10 (вместо прошлых - 7) при общей численности в 105 депутатов. Это может негативно повлиять на качество работы комитетов и комиссий и легитимность принимаемых ими решений
Исполнительная власть:
· вето на законы может наложено также по просьбе премьер-министра
· он вправе обратиться к президенту с предложением отправить законопроект на повторное рассмотрение в ЖК
· также обязан обеспечить выполнение постановлений ЖК
· недостатком надо рассматривать сохранения положения о назначении членов правительства парламентом. Этот ослабляет правительство и не решает задачу – кто же отвечает за деятельность правительства – премьер или парламент? Может быть следовало записать, что премьер-министр при формировании своего кабинета проводит согласование с парламентским фракциями, либо профильными комитетами ЖК
· позитивным было бы введение института доверия, чтобы премьер-министр имел право обратиться в ЖК с просьбой выразить доверие к своему правительству, чтобы обеспечить ему большую самостоятельность и устойчивость. Институт недоверия в конституции есть, а доверия – нет
К этому же проекту конституционных поправок относятся наши замечания общего характера. Роль президента и его влияние на исполнительную и законодательную власть все остается доминирующим. В плане полномочий немного усилен парламент, но положение правительства существенно не изменено.
6. Проект, подготовленный
Премьер-министром Ф.Куловым
Президент остается доминирующим и в этом проекте. Однако в нем просматривается тенденция движения в сторону установления премьерско-президентской модели смешанной формы правления, что является позитивным шагом. Более определенно дан ответ на ключевой вопрос – кто отвечает за деятельность исполнительной власти – правительство, которое формируется на основе парламентского партийного большинства. В проекте заложена идея формирования коалиционного правительства путем предоставления всем парламентским партиям пропорциональных квот в системе исполнительной власти. Такая модель характерна для консенсусной демократии, широко распространенной в большинстве европейских стран и приемлемой в наших условиях. Это должно позитивно повлиять на улучшение системы согласования интересов и взаимодействия между исполнительной и законодательной ветвями власти. К слову в странах с англо-саксонской системой права (где существует двухпартийная система) распространена вестминстерская модель, которая предполагает формирование правительства лишь на основе парламентского большинства.
Законодательная власть:
· ЖК состоит из 105 депутатов, которые избираются на пропорциональной основе
· позитивным следует рассматривать предложение избирать спикера ЖК из представителей партий, не составляющих большинство в парламенте, которым может стать и представитель оппозиции. Такая норма направлена на сбалансирование интересов и улучшение взаимодействия между парламентом и правительством
В заключение еще раз хочется сказать, что в предложенных вариантах просматривается тенденция к доминированию роли президента в системе разделения властей, которые мы стремились показать при анализе различных вариантов. Вместе с тем, во многих предложенных вариантах есть положительные моменты, сдвиги, которые необходимо позаимствовать при создании окончательной модели конституционного проекта. Поскольку вопрос об организации государственной власти, создании системы сдержек и противовесов, точное распределение полномочий и функций является в конституции главным, необходимо все-таки более точно сформулировать цель конституционной реформы и в каком направлении двигаться дальше. Если быть предельно ясным решить – будет ли эта модель с ограниченным президентом и неограниченным парламентом, либо с неограниченным президентом и ограниченным парламентом.
Обсудить новость на Форуме