20:30 04.03.2010 | Все новости раздела "Ар-Намыс"
Абдыганы Эркебаев: Как это было и что будеть... МАНДАТ или путь гибели подлинного парламентаризма
Автор: СМИ Дата: чт, 2010-03-04 20:00
Парламент 20 лет спустя
В конце прошлого года нынешний Жогорку Кенеш с опозданием на полтора года, но зато с большой помпой отметил 70-летие кыргызского парламента. Между тем, никто в эти дни не вспомнил о другой знаменательной исторической дате – о первых демократических выборах в Жогорку Кенеш, состоявшихся 25 февраля 1990 года, положивших начало современному парламенту.
Открыто говоря, до этого никакого парламента ни в Кыргызстане, ни в СССР не было, ибо вождь большевиков и основатель Советского государства В.И. Ленин отвергал какой-либо парламент, считая его буржуазным органом, и разогнал, как известно, только что сформированное Учредительное Собрание, избранное путем свободных выборов. Вся власть, согласно его замыслу, должна была принадлежать Советам, руководимым партией большевиков.
Во второй половине 1930-х годов, в соответствии с новой Конституцией СССР, принятой 5 декабря 1936 года, в СССР и союзных республиках образовались Верховные Советы, депутаты которых единогласно избирались по утвержденному КПСС списку и штамповали, как правило, решения, подготовленные и принятые сверху, то бишь партийными органами. Ради этой формальности депутаты два раза в год собирались на сессии, созываемые на один или два дня.
Такая порочная практика продолжалась вплоть до времен горбачевской перестройки, когда в результате конституционных изменений в 1989 году состоялись первые демократические выборы народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. Сам ход дебатов на заседаниях съездов, прямая трансляция по телевидению и публикация в печати стенограмм прений вызвали огромный интерес советских людей, оказывали революционное воздействие на их психологию и сознание, изменили их взгляды. Под непосредственным влиянием этих событий в Кыргызстане тоже были внесены изменения в Конституцию и 25 февраля 1990 года состоялись первые альтернативные выборы депутатов Верховного Совета Киргизской ССР двенадцатого созыва.
«Легендарный» парламент: что это такое?
Впрочем, не все из 350 депутатов того Жогорку Кенеша избирались на альтернативной основе. В частности, 74 депутата прошли без альтернативы и почти все они являлись представителями партийно-советской и хозяйственной номенклатуры. В целом же, более 90% депутатов были членами КПСС. Тем не менее, среди них оказались и те, кто уже придерживался новых демократических взглядов. В это ядро вошли также представители научной, технической и творческой интеллигенции, в числе которых был и я сам. Вообще, стоит отметить, что Жогорку Кенеш того созыва достаточно полно и красноречиво отражал всю палитру социального и национального состава населения республики, разноголосицу политических взглядов и ориентаций депутатов.
Жогорку Кенеш тогда реформировал старую Конституцию Киргизской ССР в демократическом направлении, впервые разделил власти, учредил институт президентства и избрал на альтернативной основе первым президентом А. Акаева (1990), принял Декларацию о государственном суверенитете (1990) и государственной независимости (1991), новую Конституцию суверенного Кыргызстана (1993), постановления о введении государственной символики и национальной валюты, создал первую правовую базу для демократических и рыночных реформ в стране. Таким образом, его роль в истории нового Кыргызстана была неоценима. Вместе с тем, объективности ради, следует сказать, что не все в его работе отвечало требованиям парламента.
Во-первых, слишком большим и громоздким оказался его состав – 350 депутатов для такой небольшой страны, как Кыргызстан. Во-вторых, депутаты подбирались все-таки не по принципу компетентности, а по старой советской привычке, согласно социальной разнарядке (руководители, рабочие, доярки, чабаны и т.д.). Поэтому, в подготовке проектов решений и законов, в их обсуждении и принятии активное участие принимали, в основном, лишь 20-30, максимум 50 депутатов, т.е. те, кто имел соответствующий опыт и знания. А остальные просто создавали фон, голосовали по команде или инерции, а не по убеждению. В-третьих, Жогорку Кенеш того созыва работал не на постоянной основе, а время от времени, собираясь на сессии, по мере необходимости. Иными словами, он не был профессиональным органом, призванным заниматься повседневной законодательной деятельностью. Наконец, Жогорку Кенеш постепенно втягивался в политическое противостояние с президентом Акаевым и правительством, апогеем которого стал знаменитый «золотой» скандал. Эти обстоятельства, в конечном счете, предопределили судьбу, а точнее, досрочный уход этого Жогорку Кенеша. В связи с этим, я как непосредственный свидетель и участник событий тех лет, ради истории хотел бы отметить несколько фактов.
Уже через год после принятия Конституции Кыргызской Республики, где предусматривалось создание нового однопалатного парламента из 105 депутатов, в ближайшем окружении президента А. Акаева созрела идея создания двухпалатного парламента. В июле 1994 года, в день, когда состоялся республиканский форум судей, с этим предложением публично выступили А. Акаев и Чуйский областной совет, председателем которого была Ж. Туменбаева, а главой области Ф. Кулов. Я же, будучи главой Ошской области, и депутаты нашего областного совета, выступили против этой идеи, считая двухпалатный парламент характерным для больших и федеративных государств. Тем не менее, осенью 1994 года, аппарат президента руками Ж. Рустенбекова и М. Садыркулова организовал искусственный кризис парламента, а сам президент инициировал всенародный референдум о двухпалатном парламенте.
Когда говорят о Жогорку Кенеше созыва 1990 года, почему-то стали применять слово «легендарный», точно не устанавливая его происхождения и вкладывая в него, как правило, положительный и даже идеализированный смысл. Между тем, я прекрасно помню то, когда и почему возникло слово «легендарный».
Это было в январе 1991 года. В тот день с самого начала заседания Жогорку Кенеша зал гудел, бурно обсуждая денежную реформу премьер-министра СССР В. Павлова: многие депутаты призывали прервать заседание, чтобы уладить свои денежные дела. Тогда один из депутатов, кажется, Ж. Казакпаев, просил не делать этого, поскольку будет стыдно перед избирателями, если мы из-за своих денежных сбережений прервем заседание. «Тогда нас могут назвать легендарными депутатами, которые из-за денег бросили свою работу в Жогорку Кенеше», - сказал он. Отсюда в дальнейшем пошло шутливое выражение «легендарный парламент».
Если же использовать слово «легендарный» применительно к оценке работы парламента, то давайте вспомним историю: почему таким восхитительным словом не характеризуются знаменитые парламенты Англии и Франции, предавшие смерти своих королей и установившие впервые демократические порядки? Или же, Конгресс США, возглавивший вооруженную борьбу за независимость? Или Верховные Советы Прибалтийских республик, заявившие о государственной независимости еще в 1990 году, задолго до распада СССР. Стоит также напомнить судьбу Верховного Совета России созыва 1990 года: в каких драматических условиях избрал он Б. Ельцина своим председателем, и как он подвергся впоследствии танковому обстрелу по приказу Б Ельцина! Чем же он не «легендарен»? Наконец, обратимся к ближайшим соседям: Верховные Советы Узбекистана и Казахстана уже в марте 1990 года избрали И. Каримова и Н. Назарбаева президентами своих республик, а в дальнейшем приняли такие же исторические акты и законы, что и мы. Чем они не «легендарны»? Мы же из-за боязни А. Масалиева («Что же скажет Москва?» - сказал он), институт президентства ввели только в октябре 1990 года: если бы он последовал примеру И. Каримова и Н. Назарбаева, и поддержал предложение группы депутатов, среди которых был и я, то он уже в апреле 1990 года во время первой сессии Жогорку Кенеша стал бы первым президентом Кыргызстана! Но когда он решился на это в октябре, время и ситуация уже в корне изменились. Таким был еще один урок истории, связанный с Жогорку Кенешем созыва 1990 года.
Возвращаясь к нему и высоко оценивая его роль и значение как первого демократического органа, я вместе с тем не стал бы преувеличивать и идеализировать его, называя как другие «легендарным». В контексте мировой истории парламентаризма это звучит как-то неловко. Ведь будет задан элементарный вопрос: а чем он легендарен? К истории надо подходить трезво, бесстрастно, объективно, не утаивая как успехи и достоинства, так и проблемы и неудачи.
Двухпалатный парламент: опыт и уроки
Он родился в долгих муках: в 1995 году на 105 депутатских мест было выдвинуто 1478 кандидатов. Поэтому, избирательный марафон длился довольно долго, приобретая зачастую характер острой политической борьбы. Но когда вновь избранные депутаты (а их в Законодательном Собрании было 35, в Собрании Народных Представителей – 70) собрались на первую сессию, их поджидала новая ловушка: поскольку конституционная реформа 1994 года не разграничила полномочия между палатами, то в течение всего 1995 года они безуспешно пытались заняться решением этого вопроса. Перелом произошел лишь в 1996 году, когда после переизбрания, А. Акаев опять путем всенародного референдума провел конституционные изменения, в результате которых, во-первых, четко были разграничены полномочия палат и, во-вторых, за счет отдельных полномочий Жогорку Кенеша и правительства сильно усилилась президентская власть.
Как и следовало ожидать, Законодательное Собрание, работающее на постоянной основе, занималось в основном законотворческой деятельностью, Собрание Народных Представителей же, созываемое как прежний Жогорку Кенеш время от времени на сессию, рассматривало главным образом политические назначения и бюджетные вопросы. Несмотря на то, что по сравнению с предыдущим Жогорку Кенешем, полномочия двухпалатного парламента заметно урезались, А. Акаев в 1997-1998 годах сделал еще один нажим на Жогорку Кенеш, заставив правоохранительные органы республики возбудить уголовные дела в отношении 3 депутатов ЗС и 9 депутатов СНП. Понятно, что обе палаты Жогорку Кенеша не дали согласия на привлечение этих депутатов к уголовной ответственности, руководствуясь конституционным принципом их неприкосновенности.
Поэтому очередная конституционная реформа, опять затеянная А. Акаевым в 1998 году путем референдума, лишила депутатов права неприкосновенности. Другим изменением Конституции было то, что количество депутатов ЗС стало 60, а СНП – 45. Одним из серьезных последствий изъятия у депутатов ЖК права неприкосновенности, явились в 2002 году арест А. Бекназарова и аксыйская трагедия. Вследствие этого, А. Акаев в 2003 году вынужден был вновь идти на конституционные изменения, в результате чего право неприкосновенности депутатов было восстановлено, и мы вернулись к однопалатному парламенту.
Подытоживая небольшой десятилетний опыт двухпалатного парламента, хочу отметить, что он в идеале хорош и оправдан, если нормально сконструирован и обеспечен кадровыми, правовыми и материально-финансовыми ресурсами. Красноречивое свидетельство тому – практика многих зарубежных парламентов, как федеративных, так и унитарных государств. В нашем же случае, он был создан искусственно, без должных предпосылок и условий, ради того, чтобы обескровить и обессилить парламент. Об этом тоже я открыто говорил и писал ранее, будучи Торага (председателем) как СНП, так и ЗС. Думаю, что такая практика характерна также для других стран СНГ, где имеется двухпалатный парламент.
При этом я вовсе не намерен умалять значение того, что сделал двухпалатный парламент Кыргызстана, особенно Законодательное Собрание. Именно благодаря нему наша страна сегодня имеет весь необходимый корпус кодексов и законов, уровень которых в целом соответствует международным стандартам.
Другим его важным политическим уроком следует считать наличие дискуссионности и оппозиции, формирование первых депутатских объединений и фракций по политическим взглядам, без которых немыслим любой нормальный парламент. Наконец, нельзя забывать и того, что в составе депутатов двухпалатного парламента были виднейшие представители кыргызстанской элиты, включая таких гигантов-патриархов, как Т. Усубалиев и А. Масалиев.
Из серьезных недостатков работы двухпалатного парламента надо самокритично признать увлечение политическими баталиями, вмешательство в деятельность других ветвей власти (правительства, местных и судебно-правоохранительных органов), частые вызовы на ковер должностных лиц, обилие комитетов и комиссий, особенно в ЗС. По мере своих сил я старался минимизировать их, но это не всегда удавалось, так как парламент – не место для приказов, а коллегиальный и демократический орган.
Возврат к однопалатному парламенту: скандалы, скандалы
Справедливости ради нужно подчеркнуть, что конституционные изменения, произведенные в 2003 году в свете горьких аксыйских событий, вновь усилили позиции и полномочия парламента. Поэтому, желающих во что бы то ни стало попасть в число депутатов во время выборов 2005 года оказалось слишком много. Среди них особенно были заметны дети и родственники президента Акаева. Борьба велась, как говорится, не на жизнь, а на смерть. Тем более, приближались президентские выборы. Финал этих событий общеизвестен: им стало 24 марта 2005 года. В таком исходе событий, прежде всего, виновен, конечно, А. Акаев, не сумевший должным образом проанализировать, спрогнозировать и взять под контроль обстановку, и лично урегулировать споры с оппозицией. Вместе с тем, надо без обиняков сказать, что перекрытие стратегических дорог, захваты зданий банка в Джалал-Абаде, районных и областных госадминистраций и, наконец, Дома правительства на совести тех, кто попросту проиграл тогда выборы. Хорошо известно, например, что К. Бакиев проиграл в Базар-Коргоне не только потому, что ему препятствовали власти, но главным образом потому, что его соперник-бизнесмен С.Нишанов давно денно и нощно работал с избирателями, решив их проблемы. В Алае, где баллотировались трое, благодаря поддержке И. Исакова и его сторонников, я выиграл во втором туре у М. Султанова с отрывом в полторы тысячи голосов. А он со своими сторонниками перекрыл стратегическую дорогу Ош-Эркештам в двух местах и захватил райгосадминистрацию, заставив окружком переделать протоколы итогов выборов. Так же поступили в ряде других регионов республики. И они вошли в состав парламента, брезгуя законом и совестью. Другие проигравшие стали руководителями и членами правительства, губернаторами областей и акимами районов. Таким образом, в Кыргызстане создавался прецедент, доселе неизвестный в современной политической практике: не наделенные доверием избирателей, т.е. нелегитимные люди оказались во власти!
Сам же парламент, в котором среди 75 депутатов не оказалось ни одной женщины, постоянно сотрясал скандалы и неприятные истории: то считают его нелегитимным, то легитимным, то убивают его депутатов, то обнаруживают героин, то происходит конфликт вокруг высказываний спикера и т.д. Особенно долго и жарко шли споры о Конституции, сопровождавшиеся массовыми митингами и шествиями. Наконец, под диктовку толпы, буквально за полчаса, причем ночью, приняли новую редакцию Конституции, а через месяц, под диктовку уже Белого Дома столь же молниеносно приняли другую. Словом, и фарс, и трагедия, и комедия. В этом смысле закономерен также его скоропостижный конец: по заявлению самих депутатов (М. Эшимканова и К. Карабекова) Конституционный суд признал неконституционными принятые этим Жогорку Кенешем редакции Конституции, что дало право президенту досрочно распустить его, хотя он ранее не раз говорил о том, что с этим составом парламента он будет работать до окончания срока.
Партийный парламент: теория и практика
Следуя опыту А. Акаева, второй президент К. Бакиев тоже осенью 2007 года внезапно инициировал референдум, принявший новую редакцию Конституции и Кодекса о выборах Кыргызской Республики. Оставляя в стороне многие их детали, требующие их отдельного рассмотрения, выделю лишь аспекты, связанные с принципами и порядком формирования нового однопалатного Жогорку Кенеша, в котором количество депутатов составляет уже 90.
Должен отметить, что идеология формирования состава Жогорку Кенеша и правительства соответствует нынешним образцам парламентской практики мира, так как основана на партийном списке. Кроме того, она включает в себя принципы учета представительства национальных меньшинств, женщин и молодежи. В этом смысле она представляется новым, позитивным шагом в развитии кыргызского парламентаризма. Ведь предыдущие выборы в Жогорку Кенеш страдали такими серьезными изъянами, как местничество, регионализм, трайбализм и подкуп избирателей. Словом, новая теория верна и хороша. А как реализовалась она на практике?
Президент К. Бакиев буквально за полчаса создает в Филармонии новую партию «Ак Жол», беря в качестве модели опыт «Нур Отана» Н. Назарбаева и «Единой России» В. Путина. При этом совершенно игнорируется пункт 3 статьи 45 Конституции Кыргызской Республики, где черным по белому написано: «Президент на период осуществления своих полномочий приостанавливает свою деятельность в политических партиях и организациях до начала новых выборов президента». Благодаря мощным административным и финансовым ресурсам эта партия побеждает на выборах 16 декабря 2007 года, получив 71 место из 90.
Центризбирком 17 декабря в 15 часов огласил следующие данные на основе голосования 95,44% избирателей, в результате чего «Ата Мекен» получает 12%, СДПК – 5,8%, Партия коммунистов – 3,95%. Через три дня, 20 декабря, согласно статье 78 Кодекса о выборах он принимает постановление о регистрации депутатов Жогорку Кенеша по трем партиям, как преодолевшим 5% барьер: это «Ак Жол», СДПК и Партия коммунистов. «Ата Мекен» в этом списке не было. Другое требование Кодекса о выборах (статья 77, пункт 7) о необходимости официального опубликования в СМИ результатов выборов депутатов Жогорку Кенеша в двухнедельный срок со дня определения результатов выборов Центризбирком не выполнил, подтвердив тем самым слухи и факты о недостоверности и нелегитимности результатов выборов в новый парламент. Тем не менее, этот парламент действует уже более двух лет. Чем запомнилась его деятельность?
Внешне вроде бы все нормально: присутствуют представители всех социальных слоев и основных национальностей, они постоянно заседают, принимают законы, иные решения, выезжают за рубеж. Например, только за два года работы депутаты нынешнего Жогорку Кенеша рассмотрели 664 законопроекта, из них принято 632 и подписан 591. Для сравнения скажем, что Законодательное Собрание первого созыва в течение 1995-2000 годов приняло 568 законов, из них 13 кодексов, а подписано 543 закона; Законодательное Собрание второго созыва в течение пяти лет приняло 853 закона, из них подписано и опубликовано 712. Как видите, в количественном отношении нынешний Жогорку Кенеш принял за два года примерно столько же законов, сколько приняло Законодательное Собрание первого и второго созывов в течение пяти лет. В чем же дело? Да в том, что в нынешнем Жогорку Кенеше не дискутируют, а просто штампуют законы, благо есть абсолютное большинство голосов правящей партии «Ак Жол» и нет места дискуссиям и инакомыслию, как при КПСС. О том, что это действительно так, мы воочию убедились недавно, когда Жогорку Кенеш бувально за считанные минуты принял в первом чтении новые изменения и дополнения в Конституцию, в которых затрагиваются судьбоносные для страны вопросы. Такое недемократическое положение, к сожалению, закреплено даже в новой редакции Конституции: если имеешь иную точку зрения, то будешь исключен из партии, следовательно, из состава депутатов. Поэтому, в регламенте нынешнего Жогорку Кенеша существенно урезаны права депутатов на выступления и участие в дискуссиях и дебатах, без которых, как известно, немыслимо само существование парламента.
Дело дошло даже до курьеза: в прошлом году, в апреле, бывший торага ЖК А. Тагаев заявил, что у них в портфеле не осталось законопроектов, подлежащих рассмотрению!
Кстати, о регламенте. Меня вот уже два с лишним года удивляет, что нынешний Жогорку Кенеш работает в соответствии с Законом о регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, принятым нами, то есть Законодательным Собранием, 14 июня 2004 года. Дело в том, что этот Закон был принят согласно статье 60 Конституции Кыргызской Республики в редакции 2003 года. А последняя, ныне действующая редакция Конституции, принятая в 2007 году, исключила слова «Закон о Регламенте» из статьи 60, вернувшись к формулировкам прежних редакций Конституции о Регламенте Жогорку Кенеша. То есть, вместо того, чтобы признать утратившим силу Закон о Регламенте, поскольку такой нормы уже нет в Конституции, и принять новый нормативный акт о своем Регламенте, Жогорку Кенеш нынешнего созыва 21 января 2008 года принимает Закон о внесении изменений и дополнений в Закон о регламенте Жогорку Кенеша, а президент 25 января подписывает его. Поэтому возникает элементарный вопрос: насколько конституционны законы и постановления, принятые Жогорку Кенешем за последние два года в соответствии с Законом, о котором нет упоминания в самой Конституции?
Меня очень интересует ответ на этот вопрос самих депутатов Жогорку Кенеша нынешнего созыва, среди которых есть такие уважаемые мною юристы, как Ч.Т. Баекова, Л.Ч. Сыдыкова, А.А. Сабиров, юротдела аппарата президента, Минюста, Конституционного суда и всех тех, кто компетентен в этом деле.
Таким образом, между хорошей теорией и ее реальным, качественным воплощением в жизнь получилась огромная разница. Вот почему нельзя было создавать такой искусственный, скороспелый состав парламента, абсолютное большинство которого никому неизвестно, и, исключив из него силовым и неправовым путем другие партии, в рядах которых действительно были яркие, признанные народом личности. Даже в России и Казахстане партии власти к сегодняшнему своему состоянию пришли постепенно, в течение 10-15 лет. Мы же за полтора месяца наскоком прошли такой путь. А каков результат? Неужели мы вернулись назад, к временам молчаливого голосования, подбору депутатов по социальной разнарядке?
Или, может быть, нынешнему президенту Кыргызстана нужен подобный себе парламент? Ведь он, будучи дважды депутатом Жогорку Кенеша, всегда сидел молча, не выступая на дебатах и не предлагая какие-либо новые идеи.
Не хочется верить, ибо это путь гибели подлинного парламентаризма, суть которого составляют свободные, честные выборы и дух дискуссии и состязательности. Само понятие парламента связано с этим. Об этом еще раз напоминает нам опыт кыргызского парламента последних двух десятилетий, начало которому положили далекие выборы 25 февраля 1990 года.
Последнее обновление (04.03.10 17:33)
http://atamekenkg.com/index.php?option=com_content&view=article&id=435:2010-03-04-12-30-45&catid=99:politic&Itemid=29
Обсудить новость на Форуме