14:46 30.10.2007 | Все новости раздела "Объединенная Гражданская Партия"
Читая «Малую Конституцию»… (5) <br> Заключительные выводы и предложения
13:17, 30 Октября | Виктор Чернов,
Анализ проекта Конституционного закона показывает, что в основу организации высших органов государственной власти положен принцип разделения властей. Хотя, как и в большинстве современных европейских конституций, этот принцип нигде прямо не упоминается, авторы проекта исходят из него при определении компетенции государственных органов и конкретных механизмов их взаимодействия.
Трехзвенная структура разделения властей отчетливо угадывается в тех положениях Конституционного проекта, где провозглашается, что Парламент – единственный законодательный орган (ст. 31), Правительство – высший орган исполнительной власти (ст. 49), а Конституционный Трибунал осуществляет контроль над конституционностью нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти (ст. 70). При этом для Беларуси предложена смешанная парламентско-президентская модель организации государственной власти с ее некоторым смещением в сторону премьерско-президентской системы правления.
В проекте «Малой Конституции» присутствуют следующие элементы парламентской системы. Во-первых, сосуществование двух ветвей исполнительной власти – относительно неизменной «символической» власти Президента и изменяющейся реальной («эффективной») власти Правительства. Во-вторых, парламентский способ формирования Правительства. В-третьих, политическая ответственность Правительства перед Парламентом. В-четвертых, императивное право Главы государства распустить Парламент. В-пятых, взаимозависимость законодательной и исполнительной ветвей власти («мягкое» разделение властей). Однако конституционная модель организации государственной власти не является чисто парламентской, поскольку по значительному ряду позиций она не предусматривает контрасигнации решений Главы государства, тогда как данное требование является существенным элементом парламентской системы.
От президентской системы взято три важных элемента. Во-первых, раздельные прямые выборы Президента и Парламента. Во-вторых, довольно обширные права Президента на принятие дискреционных (диспозитивных) политических решений и, в первую очередь, президентское право отлагательного вето на законопроекты, принимаемые Парламентом большинством голосов депутатов. В-третьих, уголовная ответственность Президента за нарушение Конституции и возможность применения процедуры импичмента. Однако эта модель не содержит таких классических признаков президентской системы, как моноцефальная исполнительная власть, олицетворенная в сильном Президенте, президентский способ формирования Правительства, ответственность кабинета перед Главой государства, взаимная независимость законодательной и исполнительной ветвей власти («жесткое» разделение властей). Поэтому организация государственной власти не имеет признаков президентской системы в чистом виде.
Предложенная модель государственного правления может показаться весьма похожей на смешанную премьерско-президентскую систему, от которой использованы также три элемента. Во-первых, «эффективное» двуглавое исполнительное руководство, ограниченное, однако, сферой внешней политики. Во-вторых, роль президента не только как носителя «символической» власти, но и как политического арбитра, отвечающего за организацию взаимодействия органов государственной власти. В-третьих, дискреционное право Президента на роспуск Парламента. Однако при этом отсутствуют другие черты президентской власти, характерные для смешанной системы премьерско-президентского типа. Это, прежде всего, право Президента председательствовать на заседаниях Правительства, возможность Президента, особенно в ситуации неразделенного правления (которая в нашем случае не может возникнуть по определению), непосредственно влиять на формирование состава Правительства, руководить его работой и по своему усмотрению отправлять в отставку Премьер-министра и других членов Правительства. Итак, двуглавая исполнительная власть – основной признак премьерско-президентской системы – сводится в Конституционном проекте лишь к совместному осуществлению Президентом и Премьер-министром внешнеполитических полномочий.
Что касается остальных признаков, то перед нами довольно типичная парламентско-президентская республика – наподобие той, которая существует в Болгарии, Ирландии или Монголии. В такой системе правления арбитражная власть президента как представителя всей нации получает наиболее полное и непротиворечивое воплощение. Президент, в отличие от его положения в других смешанных системах или в условиях «чистого» президенциализма, здесь не обременен политической или политико-правовой необходимостью формировать и отстаивать определенный государственный политический курс. Но, в отличие от систем «чистого» парламентаризма, президент уполномочен обеспечивать взаимодействие исполнительной и законодательной ветвей власти. И именно это позволяет главе государства не только символически (как в чисто парламентской системе), но и эффективно стоять над всеми партийными курсами, быть третейским судьей в политических спорах и тем самым выступать гарантом устойчивого функционирования всей государственной власти. Таким образом, проект «Малой Конституции» фактически утверждает в системе разделения властей четвертую – президентскую – власть, чисто арбитражную и охранительную по самой своей сути, что является главной отличительной чертой систем парламентского президенциализма .
Вместе с тем проект Конституционного закона нуждается, как уже было показано, в существенной доработке. Напомню, что он задуман авторами в виде «закона прямого действия» (ст. 99), действующего в переходный период, когда многие другие необходимые законы еще не будут приняты. Но такая концепция конституционного строительства предполагает довольно подробную детализацию наиболее принципиальных конституционных положений, особенно тех из них, которые относятся к системе правления. Между тем с юридически-технической точки зрения предложенный проект нельзя отнести к разряду детальных конституций. Он состоит из краткой преамбулы и 100 статей, из которых только 35 статей (19–54) касаются центральной темы данного документа – компетенций Президента, Парламента, Правительства и процедур их функционирования и взаимодействия .
С наступлением переходного периода структуры высшей власти могут оказаться в ситуации правовой неопределенности, чреватой для них угрозой быть втянутыми в долгую изнурительную борьбу друг с другом за распределение и перераспределение властных полномочий с совершенно неясными перспективами для демократии. Чтобы минимизировать эту реальную опасность, в проекте «Малой Конституции» необходимо заранее и подробнейшим образом прописать те конституционные положения, которые регламентируют организацию и деятельность арбитражной (президентской), законодательной и исполнительной ветвей власти. В этой связи выделим в качестве резюмирующего результата анализа проекта некоторые, на мой взгляд, наиболее важные рекомендации и пожелания.
1. Прежде всего, необходимо четко разделить церемониальное и арбитражное руководство Президента. Можно даже развести эти полномочия по разным статьям, как это, например, сделано в Конституции Чехии . Для позиций церемониального руководства следует ввести процедуру обязательной контрасигнации решений Президента Премьер-министром или другим соответствующим должностным лицом (см. ).
2. Желательно, чтобы авторы Конституционного проекта отказались от идеи двуглавой исполнительной власти во внешней политике (см. ). Во-первых, в проекте смешиваются два принципиально разных конституциональных концепта, а во-вторых, этот принцип премьерско-президентской модели буквально программирует систему на конфликт между Президентом и Премьер-министром, который может пагубно отразиться на политической стабильности. Попытки же провести между ними четкое разграничение внешнеполитических полномочий вряд ли будут успешными. С моей точки зрения, реальное внешнеполитическое руководство лучше передать в исключительную компетенцию Правительства, оставив за Президентом функции символического представительства государства и контрольные полномочия в виде права отлагательного вето. Конечно, внешнеполитические исполнительные полномочия можно передать и в исключительную компетенцию Главы государства, но в этом случае система правления сдвинется в сторону президентско-парламентской модели, в результате чего мы, скорее всего, получим разрушительный конфликт между Президентом и Парламентом.
3. Следует более тщательно прописать процедуру выдвижения Президентом кандидатуры Премьер-министра, его избрания и назначения. Если в консолидированных демократиях парламентский способ формирования исполнительного органа часто действует «по умолчанию», то в конституциях переходных демократий он иногда возводится на уровень детально прописанных конституционных процедур (см. ). В нашем случае также было бы нелишним оговорить четкие критерии определения кандидата на пост Премьер-министра (им должно стать лицо, контролирующее абсолютное или относительное большинство мест в Парламенте) и условия его выдвижения Президентом (проведение предварительных консультаций с лидерами парламентских фракций и т.д.). При этом очень важно зафиксировать положение о том, что Президент назначает Премьер-министром того кандидата, которого избрало парламентское большинство.
В случае невозможности (в результате трехкратного голосования) избрания Премьер-министра абсолютным большинством голосов депутатов и, следовательно, невозможности формирования мажоритарного Правительства, нужно наделить Президента правом на принятие дискреционного политического решения. После предварительных консультаций он будет должен либо досрочно прекратить полномочия Парламента либо назначить Премьер-министром лицо, получившее в последнем (третьем) туре голосования относительное большинство голосов, и поручить ему формирование кабинета меньшинства.
4. Необходимо хотя бы обозначить арбитражные полномочия Президента по формированию партийного состава Правительства. Глава государства персонально или в лице своего представителя (форматора) должен руководить согласительным процессом распределения министерских портфелей между партиями, председательствовать на переговорах лидеров парламентских фракций, примирять оппонирующие стороны, предлагать взаимоприемлемые варианты политических решений и добиваться их воплощения в жизнь (см. ).
5. В целях обеспечения стабильности исполнительной власти авторам «Малой Конституции» стоит усилить полномочия Премьер-министра в сфере формирования персонального состава Правительства и контроля над его деятельностью. Коль скоро Парламент избирает Премьер-министра и тем самым выражает ему доверие, то было бы разумно отказаться от идеи последующего парламентского вотума доверия Правительству, сформированному этим Премьером. Вместо этого следует ввести положение, согласно которому не Парламент, а именно Президент по представлению Премьер-министра назначает и увольняет членов кабинета, как это делается не только в премьерско-президентских, но и во многих парламентских и парламентско-президентских системах правления. В то же время за Парламентом сохраняются право контроля над регулированием партийного состава Правительства и право на вотум недоверия отдельным министрам и всему Правительству (см. , , ).
6. Необходимо полнее отрегулировать порядок легислативной и контрольной деятельности Парламента. Прежде всего, нужно прописать виды принимаемых законов, процедуры внесения в Парламент законопроектов, передачи их в Конституционный Трибунал или на национальный референдум, промульгации законов, а также порядок конституционных изменений (). Что касается контрольных полномочий, то следует разработать процедуру внесения предложения о недоверии Правительству и отдельным министрам, порядок проведения дебатов и голосования, а также указать временную протяженность каждого из этапов этого процесса. Кроме того, важно юридически закрепить за депутатами право задавать устные и письменные вопросы Премьер-министру и министрам, делать депутатские запросы и, наконец, право на интерпелляцию ().
7. Было бы целесообразным конституционно зафиксировать право членов Правительства на участие в законодательной деятельности Парламента и выработке депутатами основных направлений внутренней и внешней политики (см. ). Например, министры должны иметь право принимать участие в заседаниях Парламента и его комиссий, в любой момент получать слово для выступления, вносить дополнения и поправки к обсуждаемым законопроектам. Это требование будет иметь особое значение в том случае, если в проекте Конституционного закона сохранится запрет на совмещение членства в Правительстве с депутатским мандатом.
8. Необходимо институционально ограничить власть парламентского однопалатного большинства в сфере определения политического курса и иной законодательной политики, и тем самым укрепить существующие – в рамках относительно «мягкого» разделения властей – «сдержки и противовесы». Для этого следует наделить Президента правом усложненного отлагательного вето и значительно расширить его диспозитивные полномочия по досрочному роспуску Парламента (, , )..
9. Стабильность исполнительного органа только выиграет, если рационализировать (по примеру ряда европейских стран) процедуры вотума недоверия Премьер-министру и избрания нового Премьера посредством введения механизма конструктивного вотума недоверия (). В случае деструктивного вотума недоверия или отказа в доверии Премьер-министру без своевременного избрания нового Премьера Президент будет обязан распустить Парламент.
10. Учитывая, что избирательные системы «чистых» типов обладают серьезными недостатками, а «смешанная параллельная» система их только суммирует, оптимальные эффекты (включая стабилизирующий эффект от угрозы роспуска Парламента) могут быть получены в том случае, если будет осуществлен постепенный переход к «смешанной связанной» системе голосования со «свободными» партийными списками ().
Представляется, что более или менее полная реализация данных рекомендаций позволит конституционалистам внести существенный вклад в создание в Беларуси стабильного и одновременно гибкого, политически ответственного Правительства. И все же, повторюсь, возможности институциональных подходов достаточно ограничены. Особенности политической культуры действующих акторов могут в значительной степени (если не до неузнаваемости) модифицировать функциональную логику институтов. Поэтому даже самая продуманная и совершенная Конституция не может служить панацеей от опасности дестабилизации государственной власти и других политических эксцессов. Готовность политических элит к сотрудничеству и компромиссу является, в конечном счете, решающим фактором устойчивости и эффективности функционирования любой демократической системы правления, но именно этой готовности всегда недоставало белорусским элитам.
Примечания
Как показывает опыт ряда транзитных демократий Восточной Европы (Польша, Румыния, Чехия) арбитражное значение президента только способствует прояснению конфликтных и укреплению кооперационных связей между парламентскими партиями. Так, в Чехии, которая, вопреки распространенному заблуждению, является не чисто парламентской, а именно смешанной, парламентско-президентской республикой, мы находим одну из наиболее консолидированных демократий восточноевропейского региона. Даже в премьерско-президентской Польше 1991-1993 гг. неоднократные попытки и угрозы Леха Валенсы создать президентский кабинет из-за нестабильных отношений в крайней фрагментированном Сейме оказывали сильный дисциплинирующий эффект на образование коалиционных правительств Павляка и Сухоцкой (см. Grotz F. Postsozialistische Parteiensysteme und politische Institutionen in Polen, Ungar, Tschechien und der Slowakei – Ms. Heidelberg. – 1997. – S. 40). Очевидно, что при чисто парламентском устройстве Польши стабильность правительства была бы еще ниже.
Важно, однако, подчеркнуть, что принципиальные дестабилизирующие конфликты между государственными органами Польши были в основном решены лишь после принятия в августе 1992 г. «Малой Конституции», уточнившей функции и полномочия парламента, правительства и президента, и реформы избирательной системы, которая во многом привела к резкому сокращению фрагментации партийной системы на внеочередных парламентских выборах в сентябре 1993 г. Несмотря на последовавшие затем новые фазы «сожительства», институциональная система Польши стала функционировать менее конфликтно, чем в период с 1991 по 1993 гг.
Возьмем для сравнения Конституцию Португалии – причем далеко не самую объемную и детализированную конституцию в мире. Ее разделы, соответствующие разделам проекта «Малой Конституции», насчитывают 192 статьи (всего же в ней 299 статей), из которых 94 статьи посвящены общим принципам организации политической власти, Президенту, Ассамблее и Правительству.
Полномочия Президента Чехии перечислятся в ст. 62 и 63 Конституции. В ст. 62 зафиксированы в основном его реальные (дискреционные) властные полномочия, такие, как назначение и принятие отставки председателя Правительства, роспуск Палаты депутатов, назначение председателя, заместителей председателя и судей Конституционного суда, председателя и заместителей председателя Верховного суда, возвращение Парламенту принятого закона, подписание закона, осуществление помилования и смягчения наказания. Напротив, в ст. 63 (ч. 1 и 2) отдельно закреплены «символические» полномочия Президента, требующие контрасигнации его решений, и это специально оговорено ч. 3 ст. 63. Она гласит, что «решения Президента Республики, принятые в соответствии с частями 1 и 2, вступают в силу после их подписания председателем Правительства или уполномоченным им членом Правительства». К числу таких полномочий относятся, в частности, представление государства во внешних отношениях, заключение и ратификация международных договоров, руководство вооруженными силами, принятие глав дипломатических миссий, их назначение и отзыв, назначение выборов в Палату депутатов и Сенат, присвоение генеральских званий, принятие решения о награждении, назначение судей и объявление амнистии. При этом существует еще ч. 4 ст. 63, указывающая, что «за решения Президента Республики, требующие подписи председателя Правительства или уполномоченного им члена Правительства, несет ответственность Правительство».
Ссылки по теме:- 15.03.2007 -
- 18.04.2007 -
- 09.04.2007 -
- 06.04.2007 -
- 05.09.2007 -
Обсудить новость на Форуме