12:30 23.11.2007 | Все новости раздела "Партия "Нур-Отан""

Парламентаризм и партийная система Казахстана – развитие в новых конституционных условиях

Жумагулов Б.Т. Первый заместитель ПредседателяНародно-Демократической партии «Нур Отан», Заместитель ПредседателяМажилиса Парламента Республики Казахстан

Выступление на Международной научно-практической конференции «Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития»22 ноября 2007 г.

ПАРЛАМЕНТАРИЗМ И ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА КАЗАХСТАНА – РАЗВИТИЕ В НОВЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ УСЛОВИЯХ

Уважаемые коллеги!

Инициированная Президентом страны Н.А.Назарбаевым конституционная реформа открыла очередную страницу в развитии парламентской и партийной системы Казахстана, предоставив совершенно новые возможности для развития демократического процесса, изменив правовой статус политических партий, укрепив их полномочия и авторитет Парламента.

В современной науке и политической практике понятие парламентаризма фактически пока не устоялось. Кто-то из исследователей понимает его как безусловный приоритет парламента в системе государственной власти. Другие считают, что понятие парламентаризма можно ограничить теорией и практикой работы высшего представительного органа страны. Не хотелось бы противопоставлять такие точки зрения. Думаю, что самое главное в этом вопросе – выделить наиболее общие черты и уже по ним судить, в каком направлении идет политическое развитие страны.

На мой взгляд, базовым подходом здесь является обращение к источнику государственной власти – народу Казахстана, как это зафиксировано в нашей Конституции. С данной точки зрения и всенародно избираемый Президент, и Парламент являются полностью легитимными органами власти, а в ходе развития меняется только соотношение между их полномочиями.

Конституционная реформа, как уже отмечалось, характеризуется переходом от президентской к президентско-парламентской форме правления. На что хотелось бы обратить внимание? Прежде всего, на то, что важнейшим, на мой взгляд, аспектом развития парламентаризма в Казахстане становится качественное изменение роли политических партий в государстве и обществе. Переход на пропорциональную избирательную систему при формировании Мажилиса Парламента – один из самых принципиальных моментов политической реформы. Его принятие означает, что Казахстан по данному показателю отныне имеет прочную правовую базу для вхождения в число передовых стран.

Все вы знаете, что в современном мире продолжается конкуренция англо-саксонской, то есть мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем. Опыт развития демократии однозначно говорит о том, что пропорциональные выборы по партийным спискам дают гораздо лучшее, чем мажоритарная система, отражение в составе представительного органа реального соотношения сил на партийной арене страны. При этом главным фактором является то, что политические партии обретают широкие возможности влияния – и де-юре, и де-факто – на государственную политику, на деле становятся каналом трансляции интересов населения в сферу государственной власти.

Как сказал Нурсултан Абишевич на XI съезде партии «Нур Отан»: «Мы уже живем и действуем в новой политической реальности», когда партии эффективно встраиваются в политическую систему страны. Убедительная победа, которую партия Президента страны одержала на выборах в Мажилис Парламента и маслихаты всех уровней, свидетельствует, что народ Казахстана принял и поддержал конституционную реформу. Это налагает на нашу партию огромную ответственность, и депутатский корпус это хорошо понимает.

В развитии парламентаризма принципиальным моментом его юридического выражения являются, как вы знаете, вопросы формирования Правительства и парламентского контроля над его деятельностью. В данных вопросах конституционная реформа продвинула Казахстан на новые рубежи. Мажилис и представленные в нем политические партии сегодня имеют мощные рычаги влияния, начиная с консультаций, которые проводит Президент страны по кандидатуре будущего Премьер-министра, вплоть до возможностей объявить вотум недоверия Правительству и отдельным министрам.

При этом мне хотелось бы обратить внимание на то, что в нашей Конституции и Законах эти полномочия прописаны достаточно четко, тогда как в конституциях ряда демократических стран данные положения либо отсутствуют, либо изложены в крайне расплывчатой форме. Например, часть 2 статьи 92 итальянской Конституции содержит положение, согласно которому «Президент Республики назначает Председателя Совета министров и, по его предложению, министров». Аналогичные положения есть и в конституциях других стран. Если воспринимать такую норму буквально, то может создаться неправильное представление о том, что выбор председателя и состава Правительства осуществляется Президентом помимо Парламента. На практике это не так – подбор кандидатур министров и председателя Правительства осуществляют те политические партии, которые победили на выборах.

Развитие демократии в Казахстане происходит именно в таком направлении, и де-юре данный процесс у нас уже закреплен более основательно. Все это требует от партии парламентского большинства совершить качественный переход от «партии власти», а именно так нас часто называли журналисты и политологи, к методам работы по-настоящему правящей партии, как в развитых демократических странах мира.

Требуются новые принципиальные подходы, которые должны учитывать новые реалии деятельности партий, и, главное, – качественно новый уровень их политической ответственности перед избирателями.

Опыта работы в таких условиях у нас еще нет. И мы осознаем необходимость максимально эффективно анализировать и использовать зарубежный опыт, подходы ведущих политических партий к организации их парламентской деятельности, которые во многом схожи.

Как показывает мировая практика, в межэлекторальный период партии, победившие на выборах, переходят на качественно иной – парламентский режим работы. Особое значение такой подход имеет для нашей партии, которая одержала убедительную победу не только на выборах в Мажилис Парламента, но и в местные представительные органы – маслихаты всех уровней.

Следовательно, на партию «Нур Отан» ложится еще одна ответственность – методологически объединить всю систему представительных органов, транслировать на места новые подходы, которые мы отрабатываем на уровне своей фракции в Парламенте. Это большой пласт задач, во многом перекрывающий рамки обсуждаемых на нашей конференции вопросов. Поэтому применительно к нашим условиям следует говорить о переходе к парламентскому, или представительному, режиму работы в широком смысле – и на центральном, и на местном уровне власти.

Безусловно, ключевым моментом работы партии, победившей на выборах, является деятельность ее парламентской фракции. Она обеспечивает достижение главной цели – реализовать партийную программу и выполнить предвыборные обещания, данные избирателям.

Мировой опыт показывает, что перед фракцией правящей партии, как правило, ставится двоякая задача. Ей нужно не только создавать законодательную базу, но и обеспечивать эффективное взаимодействие депутатского корпуса со всей вертикалью исполнительных органов. Для этого используется целый комплекс механизмов. Среди них, прежде всего, нужно отметить механизм партийной дисциплины внутри самой фракции. Он обеспечивает бесперебойное проведение в законодательную деятельность политики партии, за которую она несет ответственность перед избирателями. В некоторых странах механизм партийной дисциплины распространяется даже на исполнительную власть.

Вторая важная особенность – создание правящей партией специальных структур, эффективно помогающих парламентской работе. Они действуют в рамках общепарламентской системы обеспечения деятельности депутатов и нацелены на решение партийных задач, определяемых предвыборной программой, в двух важнейших сферах. Первая из них – непосредственное обеспечение парламентской деятельности партии. Именно в этом плане действуют исследовательские институты и центры ведущих партий Японии, США, Германии, Австрии и других стран. Вторая, и не менее важная сфера – структуры, обеспечивающие связь парламентской фракции с исполнительными органами власти. Такой опыт нами очень внимательно изучен, и теперь хотелось бы остановиться на вопросах его практической реализации в Казахстане.

Мы детально проработали научно обоснованную концепцию работы партии в межэлекторальный период, базирующуюся не на слепом копировании мировой практики, а учитывающую траекторию исторического развития нашего государства и его партийной системы, наш менталитет и экономические реалии, наше геополитическое окружение и многие другие факторы.

В Мажилисе Парламента у нас сформирована монолитная фракция, куда вошли все 98 наших депутатов. Принято новое Положение о фракции, в котором во главу угла поставлен императивный мандат партии, проведение стратегического курса Главы государства. Необходимые изменения, обеспечивающие принципиально новую роль партийных фракций, внесены и в регламент Мажилиса Парламента Республики Казахстан.

При фракции созданы три консультативно-совещательных органа – Социальный совет, Совет по диверсификации экономики и Совет по связям с маслихатами и институтами гражданского общества. Они обеспечат четыре базовых вектора взаимодействия фракции – с Правительством, со всей вертикалью местных представительных органов, с исполнительными органами, с институтами гражданского общества. Их основная задача – отслеживать реализацию ключевых положений нашей предвыборной платформы, обеспечивать диалоговую площадку взаимодействия между представительной, исполнительной властью и гражданским обществом, предлагать системные решения для обсуждения фракцией и, в дальнейшем, Мажилисом Парламента страны.

При партии создан Институт парламентаризма, который будет оказывать фракции и ее консультативным органам всю необходимую аналитическую, организационную и экспертную поддержку. В связи с созданием такого института многие думают, что его функции будут дублировать работу планируемого к созданию Государственного межведомственного института развития парламентаризма. Это неверно. Данный государственный центр, наверно, должен будет сосредоточиться на фундаментальных вопросах парламентаризма, детальном изучении мировой практики, систематизации законотворческой деятельности в Казахстане и обеспечении ее нового качества на базе детальной правовой экспертизы и просчета всех последствий принимаемых правовых актов. Такой институт нужен и Правительству, обладающему правом законодательной инициативы, и Парламенту.

Конечно, действующие сегодня в этой сфере Институт законодательства при Министерстве юстиции и высокопрофессиональный аппарат Мажилиса Парламента делают очень многое для обеспечения качества законотворческой деятельности. Но завтра потребуется уже совершенно новый уровень, и такой институт станет необходимым как инструмент стратегического развития парламентаризма в Казахстане.

Консультативно-совещательные органы фракции и институт, созданный при партии, предназначены для решения тактических задач фракции. Их работа позволит партии «Нур Отан» в организационном обеспечении парламентской деятельности приблизиться к уровню ведущих зарубежных партий, стать действенной опорой реализации политического курса Главы государства.

Наша задача на среднесрочную перспективу – оправдать доверие избирателей, войти в число положительно зарекомендовавших себя на мировой арене доминирующих партий. Их сила, как подчеркнул Нурсултан Абишевич Назарбаев в выступлении на XI съезде партии «Нур Отан», в том, что они способны обеспечить в течение относительно длительного времени успешное развитие страны, преемственность курса реформ и поддерживать политическую стабильность.

В политической монолитности Мажилиса есть несомненные плюсы. Это позволит проводить целенаправленную политику, не «размазывать» ответственность и выходить на самые ответственные решения, консолидируя все ветви власти и управления в рамках реализации Стратегии «Казахстан – 2030». Думается, что в дальнейшем было бы целесообразно проработать более развитую законодательную базу работы самих партийных фракций в Парламенте, как это сделано, например, в Швейцарии, имеющей закон «О парламентских фракциях», и в ряде других стран.

В перспективе можно было бы продумать и вопросы наделения фракций правом законодательной инициативы.

Еще одно важное направление нашей работы – более эффективное использование потенциала международных парламентских организаций, в частности, Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств – участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ. За последние годы он существенно расширил сферу деятельности, его филиалы созданы в Азербайджане, Армении, Кыргызстане. Может быть, стоит подумать и о создании филиала этого института в Казахстане: он бы позволил более системно анализировать парламентский опыт наших коллег по СНГ.

И, безусловно, нужно максимально использовать потенциал отечественной науки в данной сфере. В этом зале сидят такие выдающиеся ученые, как академики Сапаргалиев, Зиманов и другие, создавшие авторитетные школы научных исследований законодательного процесса. Думаю, вы согласитесь со мной, что парламентаризм – не только сфера практической политики, но и, прежде всего, самая серьезная наука, имеющая и прикладные, и фундаментальные аспекты. Чтобы развивать на современной научной основе парламентскую деятельность, полагаю, совершенно необходимо Министерству образования и науки включить такие работы в число приоритетов программы фундаментальных исследований.

Уверен, что на основе консолидированной поддержки отечественного и международного научного потенциала, тех рекомендаций, которые выработает наша конференция, мы сможем сделать очень многое в дальнейшем развитии парламентаризма в нашей стране.